VII SA/Wa 283/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. Ś. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. Ś. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...].09.2014 r. na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt. 4 , art. 147 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r. poz. 267) oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013r. poz. 1409 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku K. Ś. z dnia [...].08.2014r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dn. [...].04.2014r. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z dn. [...].08.2014r. (data wpływu [...].08.2014r.) K. Ś., reprezentowana przez G. C., wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dn. [...].04.2014r. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Przedmiotową decyzją nakazano K. Ś. dokonanie całkowitej rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] z obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dn. [...].09.2014r. odmówił K. Ś., przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dn. [...].04.2014r. Dalej organ wskazał, że wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Stanowi instytucję procesową polegającą na stworzeniu prawnych możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego wydania rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wydaniem decyzji ostatecznej, wyłącznie z przyczyn przewidzianych w art 145 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania obejmuje dwa etapy. Etap wstępny to formalne badanie dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego oraz etap właściwy obejmujący merytoryczne zbadanie zaistnienia okoliczności uzasadniających wzruszenie decyzji oraz brak przesłanek negatywnych takich jak upływ terminu do wzruszenia rozstrzygnięcia (art. 146 Kpa) oraz istnienie żądania strony w wypadku przesłanki przewidzianej w art. 145 § 1 pkt. 4 i art. 145a Kpa. Przystąpienie do drugiego etapu postępowania poprzedzone musi być pozytywnym zakończeniem etapu pierwszego. K. Ś. podaniem z [...].08.2014r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...].04.2014r. w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Z ustaleń organu wynikało, że przesyłka zawierająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...].04.2014r. była adresowana do E. Ś., jako pełnomocnika K. Ś. i została mu skutecznie doręczona [...].05.2014r. W świetle powyższego podanie o wznowienie postępowania z dnia [...].08.2014r. wniesione zostało z przekroczeniem jednomiesięcznego terminu zakreślonego w art. 148 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe organ nadzoru budowlanego negatywnie rozpatrzył wniosek o wznowienie postępowania. Zażalenie na to postanowienie, złożyła K. Ś. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2014r. na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia K. Ś. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].09.2014 r., odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].04.2014 r. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...].04.2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał K. Ś. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w [...]. Odwołanie od tej decyzji złożyła K. Ś. reprezentowana przez G. C., wnosząc o jej uchylenie. Postanowieniem z dnia [...].09.2014r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].04.2014r. Pismem z dnia [...].08.2014 r. K. Ś. wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją organu I instancji z dnia [...].04.2014r., podnosząc, iż nie brała jako strona czynnego udziału w postępowaniu. W ocenie [...] WINB organ powiatowy prawidłowo wyliczył termin, o którym mowa w art. 148 Kpa. Przepis art. 148 § 1 Kpa stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast zgodnie z art. 148 § 2 Kpa, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wobec powyższego w niniejszym przypadku termin oblicza się od momentu kiedy strona powzięła informacje o wydaniu decyzji z dnia [...].04.2014 r. K. Ś. reprezentował E. Ś. na mocy udzielonego mu pełnomocnictwa z dnia [...].10.1999 r. (do zarządu i administracji majątkiem, a w związku z tym do zastępowania i reprezentowania a także działania w moim imieniu i na moją rzecz wobec wszelkich władz, urzędów administracji państwowej, sądów, osób prawnych i fizycznych, do składania w moim imieniu oświadczeń i wniosków, jak również do odbioru i kwitowania dokumentów, korespondencji, przesyłek i należności z jakiegokolwiek tytułu mogących przypadać) poświadczonego przez notariusza M. A. J. Organy nadzoru budowlanego nie powzięły informacji o odwołaniu powyższego umocowania. Zgodnie z nim korespondencja z postępowania administracyjnego w sprawie nieruchomości przy ul. [...] w [...] była kierowana do E. Ś. na adres wskazany w pełnomocnictwie. Zatem organ powiatowy prawidłowo przyjął za moment powzięcia informacji o istnieniu decyzji rozbiórkowej, dzień doręczenia pełnomocnikowi rozstrzygnięcia tj. [...].05.2014 r. Ponadto w dniu [...].07.2014 r. E. Ś. stawił się w PINB [...] i otrzymał kserokopię decyzji z dnia [...].04.2014 r. oraz podał adres zamieszkania, podpisując protokół z ustnie złożonych wyjaśnień. Dopiero w dniu [...].07.2014 r. E. Ś. poinformował o zmianie adresu do korespondencji. K. Ś. nie wniosła żadnych zastrzeżeń wobec kierowania korespondencji w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieruchomości przy ul. [...] w [...] do osoby przez nią umocowanej. W świetle powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] prawidłowo dokonał ustaleń stanu faktycznego i prawnego, gdyż K. Ś. wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego wysłała za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...].08.2014 r. Natomiast termin, o którym mowa w art. 148 Kpa upłynął z dniem [...].06.2014r. Tym samym z przyczyn formalnych należało odmówić wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB [...] z dnia [...].04.2014r. K. Ś. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. Zarzuciła naruszenie: - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwych ustaleń faktycznych i przyjęcie, iż brak jest podstaw do wznowienia postępowania; - art. 10 k.p.a., gdyż organ nie informował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, nie zapewnił możliwości czynnego udziału w postępowaniu, nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji: - art. 33 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pełnomocnictwo, zgodnie z którym ustanowiła swoim pełnomocnikiem E. Ś., złożone w 1999 roku do akt innego postępowania, było ważne również w toku niniejszego postępowania; - art. 40 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż doręczenie decyzji na niewłaściwy adres E. Ś., pomimo nieustanowienia go pełnomocnikiem w przedmiotowym postępowaniu było skuteczne: - art.148 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z przekroczeniem ustawowego terminu; - art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniosła, że powzięła informację o toczącym się wobec niej postępowaniu dopiero w dniu [...] lipca 2014 roku, kiedy to zostało jej prawidłowo doręczone pierwsze pismo - upomnienie nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 roku. Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. Strona wnosi podanie o wznowienie w terminie 1 miesiąca od dnia dowiedzenia się o decyzji ostatecznej, tym samym miesięczny termin na złożenie podania o wznowienie postępowania powinien być liczony od dnia, kiedy dowiedziała się o postępowaniu, tj. od [...] lipca 2014 roku. Dlatego podanie o wznowienie zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2014 roku E. Ś. stawił się w PINB [...] i otrzymał kserokopię decyzji rozbiórkowej z dnia [...] kwietnia 2014 roku. Wobec tego od tej daty powinien być liczony jednomiesięczny termin na złożenie podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Organ niewłaściwie przyjął, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. została prawidłowo i skutecznie doręczona. Korespondencja dotycząca sprawy, była kierowana do E. Ś., jako rzekom pełnomocnika, który co prawda występował w takiej roli, ale w innym postępowaniu. Z uwagi na to, że strona nie powzięła wcześniej niż [...] lipca 2014 roku informacji o toczącym się postępowaniu, nie mogła ustanowić pełnomocnika. Wobec tego wszelka korespondencja powinna być kierowana bezpośrednio do K. Ś. Organ sam wskazał w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2014 roku, iż E. Ś. został ustanowiony pełnomocnikiem skarżącej w 1999 roku w innym postępowaniu. Nieprawidłowe było stwierdzenie organu, iż termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania rozpoczął bieg [...] maja 2014 roku, w dniu doręczenia decyzji PINB rzekomemu pełnomocnikowi skarżącej, a nie w dniu rzeczywistego powzięcia informacji o postępowaniu, tj. [...] lipca 2014 roku, co w konsekwencji skutkowało uznaniem, że skarżąca nie zachowała terminu na jego wniesienie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 23 lipca 2015 r., sygn. akt VIISA/Wa 2736/14, po rozpoznaniu skarg Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] i K. Ś. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014r skargi oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zdaniem organu nadzoru budowlanego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2014r. została doręczona w trybie art. 44 k.p.a., E. Ś. - pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...] maja 2014r. W ocenie Sądu, uznanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2014r., za skutecznie doręczoną skarżącej było nieprawidłowe. Zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki nie zawierało adnotacji o powtórnym awizowaniu, co powoduje że doręczenie było wadliwe. Mimo tego organ uznał przesyłkę za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. Zdaniem Sądu, skoro nie wiadomo jak działał listonosz, to doręczenia nie można uważać za dokonane, a zatem nie można uznać, że skarżąca nie zachowała terminu do wniesienia odwołania. Nie budziło także wątpliwości Sądu, iż organy wadliwie przyjęły prawidłowość doręczenia do rąk E. Ś., którego z naruszeniem art. 33 kpa uznały za pełnomocnika skarżącej. K. Ś. w dniu [...] października 1999r. udzieliła E. Ś. pełnomocnictwa obejmującego m.in. zastępowanie i reprezentowanie, a także działanie w imieniu i na rzecz skarżącej "wobec wszelkich władz, urzędów administracji państwowej, sądów, osób prawnych i fizycznych, do składania w jej imieniu oświadczeń, wniosków, jak również do odbioru i kwitowania dokumentów, korespondencji, przesyłek i należności z jakiegokolwiek tytułu mogących przypadać." Pełnomocnictwo powyższe zostało przedłożone w innym, zakończonym już postępowaniu, które toczyło się również przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego [...]. Aby pełnomocnictwo mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu - art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie do art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Zatem organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika np. poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt danego postepowania. Sąd wskazał, że w sprawie niniejszej E. Ś. nie przedłożył pełnomocnictwa udzielonego mu przez skarżącą ani w postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego ani na etapie późniejszym przez organem II Instancji. Brak było zatem podstaw do traktowania go przez organy jako pełnomocnika, a w konsekwencji do przyjęcia, iż był on uprawniony do odbioru korespondencji przeznaczonej dla skarżącej w tym decyzji organu I instancji. Wobec powyższego naruszenia bez znaczenia pozostawała kwestia zmiany adresu zamieszkania E. Ś. Sąd stwierdził, że decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2014r. nie została doręczona skarżącej, a więc bieg terminu do wniesienia odwołania nie rozpoczął się. Przywrócenie terminu jest instytucją procesową, która ma na celu ochronę jednostki przed skutkami uchybienia terminu do podjęcia czynności, w tym wypadku złożenia odwołania. Zastosowanie tej instytucji jest możliwe tylko wówczas, gdy nastąpiło uchybienie terminu do dokonania określonej czynności. W przypadku gdy do uchybienia terminu nie doszło, nie ma prawnej możliwości jego przywrócenia. Biorąc pod uwagę wiążącą ocenę prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartą w wyroku z dnia 23 lipca 2015 r., sygn. akt VIISA/Wa 2736/14, wadliwym było stwierdzenie organu, iż termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania rozpoczął swój bieg w dniu [...] maja 2014 roku, to jest w dniu doręczenia decyzji rozbiórkowej PINB rzekomemu pełnomocnikowi skarżącej. Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. strona może wnieść podanie o wznowienie w terminie 1 miesiąca od dnia dowiedzenia się o decyzji ostatecznej. Termin ten należało odnosić do powzięcia przez K. Ś. wiedzy o decyzji rozbiórkowej, a nie do wadliwego doręczenia decyzji E. Ś. Skoro K. Ś. mogła wnosić o wznowienie w terminie 1 miesiąca od dnia dowiedzenia się o decyzji ostatecznej, to w sprawie niniejszej termin ten powinien być liczony od dnia, kiedy dowiedziała się o decyzji, a jak wynika z materiału dowodowego był to dzień [...] lipca 2014 roku. W okolicznościach sprawy datą początkową biegu terminu o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., był dzień powzięcia przez skarżącą informacji o wydanej decyzji, tj. [...] lipca 2014 roku, a nie jak przyjęły organy nadzoru budowanego [...].05.2014 r., tj. dzień doręczenia rozstrzygnięcia E. Ś. Zatem w odniesieniu do tej daty początkowej należało ocenić czy K. Ś. dochowała ustawowego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, mając na uwadze, że wniosek taki wysłała za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...].08.2014 r., natomiast dzień [...].08.2014r. był niedzielą. Nadto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2015 r., sygn. akt VIISA/Wa 2736/14, a zwłaszcza ewentualne dalsze działania organu w odniesieniu do odwołania skarżącej od decyzji rozbiórkowej z dnia [...] kwietnia 2014 roku, mogą mieć znaczenie do oceny czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z [...].04.2014r. uzyskała walor ostateczności. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.