VII SA/Wa 2832/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi, złożonej przez K. K. (dalej: "skarżący"), jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z [...] października 2017 r. nr [...] znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB") z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] znak: [...], którą nakazano skarżącemu rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego o wymiarach 4,40 x 3,10 m, położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości R. gm. N. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Czynności kontrolne przeprowadzone przez PINB [...] września 2016 r. wykazały, że na działce nr ew. [...] w miejscowości R. gm. N. znajduje się budynek gospodarczy konstrukcji drewnianej, o wymiarach 4,40 x 3,10 m, z dachem jednospadowym pokrytym blachą trapezową. Budynek wzniesiono w 1993 r., a około 2008 r. został on wyremontowany. Właściciel nie posiada dla tego budynku pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Zawiadomieniem z [...] października 2016 r. PINB poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności i prawidłowości realizacji trzech budynków gospodarczych położonych na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości R. gm. N.. Postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2016 r. PINB w trybie art. 49b ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016, poz. 290, dalej: "Prawo budowlane z 1994 r."), nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni odpowiednich dokumentów W związku z niewykonaniem w terminie obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] listopada 2016 r. PINB, w oparciu o art. 49b ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., wydał decyzję z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], którą nakazał skarżącemu rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego o wymiarach 4,40 x 3,10 m, położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości R. gm. N. Skarżący z zachowaniem ustawowego terminu wniósł odwołanie od decyzji PINB z [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji z [...] października 2017 r. organ odwoławczy stwierdził, że z analizy zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym oświadczeń stron oraz dokumentacji fotograficznej, wynika, iż PINB prawidłowo uznał sporny budynek za wzniesiony w dacie wskazywanej przez inwestora, tj. w 1993 r. Według organów, niezależnie od daty powstania spornego budynku, zastosowanie w sprawie znajduje tryb określony w art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r. Organ odwoławczy powołał się na treść art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz powierzchni spornego obiektu wynoszącej 13,64 m2, jego wykonanie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektonicznobudowlanej. WINB wskazał, że budowa obiektu bez koniecznego zgłoszenia, w pierwszej kolejności oceniana jest pod kątem możliwości jej legalizacji, zatem zasadne było zastosowanie w stosunku do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r. WINB wyjaśnił, że stosownie do tego przepisu legalizacja samowoli budowlanej możliwa jest po zaistnieniu wskazanych przesłanek. Jedną z nich jest przedstawienie przez inwestora dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie inwestor, pomimo iż został zobowiązany postanowieniem z [...].11.2016 r. do przedłożenia stosownych dokumentów umożliwiających przeprowadzenie procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej, wymaganych dokumentów nie przedstawił. Termin na przedłożenie dokumentów był zdaniem WINB wystarczający do ich skompletowania, gdyż od dnia wydania postanowienia do dnia wydania zaskarżonej decyzji upłynęło około 8 miesięcy. W ocenie WINB bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia pozostają wywody strony skarżącej odnoszące się do niemających w niniejszej sprawie zastosowania przepisów ustawy z 24 października 1974 r. (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm., dalej: "Prawo budowlane z 1974r."). Według WINB z treści art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. wynika, że organ administracji publicznej prowadząc stosowne postępowanie w sprawie samowoli budowlanej orzeka na podstawie przepisów ustawy z 1974r. jedynie w przypadkach obiektów podlegających obecnie reżimowi wskazanemu w art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Według WINB charakter spornej inwestycji, polegającej na realizacji budynku gospodarczego o wymiarach 4.40 x 3,10 m, nie mieści się w dyspozycji obowiązującego obecnie art. 48 ustawy prawo budowlane z 1994 r., a zatem wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 103 tej ustawy, co w konsekwencji musi prowadzić do uznania braku podstaw prawnych prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o ustawę Prawo budowlane z 1974r. Skoro art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który jest przepisem intertemporalnym, odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, wypełniających hipotezę art. 48 tej ustawy i nie można stosować do niego wykładni rozszerzającej, to nie może mieć on zastosowania do sytuacji wskazanych w innych przepisach Prawa budowlanego z 1994 r., a w szczególności wynikających z art. 49b tej ustawy. W skardze na decyzję WINB z [...] października 2017 r. skarżący zarzucił rozstrzygnięciu: 1) nierozpoznanie i nieodniesienie się w sposób zgodny z prawem do istoty zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji PINB z [...].08.2017 r., nr [...], znak [...]; 2) niezasadne utrzymanie w mocy decyzji PINB z [...].08.2017 r. nr [...], znak [...] przez co doszło do naruszenia w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego następujących przepisów prawa, które miały wpływ na wynik sprawy: a) art. 7 k.p.a. polegającego na zaniechaniu obowiązku podjęcia organy nadzoru budowlanego w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy - zwłaszcza w kwestii czasu realizacji obiektu i zastosowania stosownych przepisów; b) art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego; c) art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez błędne zastosowanie przepisu bez oparcia w materiale dowodowym. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisowych. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem chybione było zastosowanie art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r. w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy. Wobec ustalenia przez organ, że budowa spornego budynku została zakończona w 1993 r., w celu zbadania czy powstał on w warunkach samowoli budowlanej, należało wziąć pod uwagę przepisy wówczas obowiązujące tj. art. 37 i nast. Prawa budowlanego z 1974 r., a nie obowiązujące w dacie wydawania decyzji art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Stosownie bowiem do art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Co do stanów przeszłych, odnośnie możliwości zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., a więc ustalenia czy obiekt wówczas budowany wymagał pozwolenia na budowę, ocenie podlega to czy w czasie jego realizacji wymagane było pozwolenie na budowę. Dla ustalenia czy sporny budynek został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej organ powinien więc wyjaśnić, czy na wykonanie tego budynku było wymagane pozwolenie na budowę według stanu prawnego obowiązującego w dacie jego realizacji. Należy zaznaczyć, że treść art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie została skorelowana ze zmianami innych przepisów tej ustawy, wprowadzonymi z dniem 11 lipca 2003 r., albowiem to co do tej daty objęte było art. 48, obecnie zamieszczone jest w art. 48 i 49b ustawy. Jednak pomimo niedostosowania regulacji art. 103 ust. 2 do wyżej opisanej zmiany, okoliczność ta powinna być uwzględniania przy stosowaniu tego przepisu, gdyż wprowadzony Prawem budowlanym z 1994 r. reżim w przypadku legalizacji samowoli jest mniej korzystny od poprzedniego, stąd wykładnia tego przepisu winna być dokonywana z uwzględnieniem i tego aspektu. Poza tym, podzielenie stanowiska organów prowadziłoby do różnego traktowania budynków gospodarczych zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r., a mianowicie korzystniejszego traktowania obiektów o powierzchni przekraczającej 25 m2 czy 35 m2 (zważywszy na obecne brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r.), w sytuacji, gdy Prawo budowlane z 1974 r. nie różnicowało sytuacji prawnej takich obiektów. Zatem ustalenie, że budynek wzniesiony przed 1 stycznia 1995 r. został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej według stanu prawnego obowiązującego w dacie jego realizacji, powoduje iż wypełniona została hipoteza z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. W konsekwencji poprzez art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do takiego stanu faktycznego należy zastosować tryb przewidziany w art. 37 i nast. Prawa budowlanego z 1974 r. W myśl art. 37 ust. 1 Prawa budowalnego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce lub przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie poczyniły ustaleń w kontekście przesłanek określonych w art. 37 i nast. Prawa budowlanego z 1974 r., błędnie stosując do oceny stanu faktycznego powstałego przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. przepisy tej ustawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ powiatowy uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu oraz uchwałę 7 sędziów NSA z 16.12.2013 r. sygn. akt II OPS 2/14, i przeprowadzi postępowanie w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ będzie miał na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi – 500 zł.