VII SA/Wa 2833/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany, w trybie art. 155 kpa, decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], którą zreformowano w zakresie wyznaczonego terminu, a w pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] nakładającą na P. D. inwestora robót budowlanych związanych z budową budynku hotelu na posesji przy ul. [...] w W - w zakresie robót wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę - obowiązek sporządzenia i przedstawienia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania z którego wynika, że po wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. P. D. pismem z dnia 25 lipca 2013 r. wniósł o stwierdzenie jej nieważności, a następnie w dniu 5 listopada 2013 r. wpłynęło złożone w terminie odwołanie P. D. również od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. Z uwagi na zbieg postępowania odwoławczego i nieważnościowego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwiesił postępowanie nieważnościowe, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania P. D., uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w zakresie określającym termin wykonania nałożonego obowiązku i ustalił nowy termin jego wykonania do dnia 30 kwietnia 2014 r., w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na powyższe rozstrzygnięcie P. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W związku z ustąpieniem przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął zawieszone postępowanie i decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Następnie po rozpatrzeniu wniosku P. D. zawartego w piśmie z dnia 28 kwietnia 2014 r., o zmianę na podstawie art. 154 § 1 kpa decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] odmówił zmiany swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Po rozpoznaniu odwołania P. D. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2014 r. Po rozpatrzeniu kolejnego wniosku P. D. (pismo z dnia 21 listopada 2014 r.) o zmianę na podstawie art. 154 § 1 kpa ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W związku z kolejnym wnioskiem P. D. z dnia 12 marca 2015 r. o zmianę ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., który nie zawierał podstawy prawnej żądania, a także mając na uwadze, że już dwukrotnie toczyło się postępowanie o zmianę w trybie art. 154 kpa, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, iż podanie złożono na podstawie art. 155 kpa i pismem z dnia 4 maja 2015 r. poinformował o wszczęciu postępowania. Pismem z dnia 12 czerwca 2015 r. P. D. doprecyzował swoje żądanie z dnia 12 marca 2015 r. o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., wskazując, że jego podstawą jest art. 154 kpa. Zdaniem organu, w świetle wyjaśnień wnioskodawcy prowadzenie postępowania w sprawie zmiany, w trybie art. 155 kpa, okazało się bezprzedmiotowe, ponieważ doszło do wszczęcia postępowania na żądanie, które nie miało miejsca. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania P. D., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skoro wszczęcie postępowania na podstawie art. 155 kpa było niezasadne i niezgodne z wnioskiem, to prawidłowo umorzono postępowanie. Jednocześnie wskazał, że żądanie z dnia 12 marca 2015 r., zostało rozpoznane zgodnie z wyjaśnieniami wnioskodawcy zwartymi w piśmie z dnia 12 czerwca 2015 r., poprzez wydanie postanowienia w dniu [...] sierpnia 2015r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, w trybie art.154 § 1 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. wniósł P. D. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, skarżący zarzucił organowi: - rażące naruszenie art. 7 kpa, art. 9 kpa w zw. z art. 154 kpa i art. 155 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie z uwagi na to, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaniechał zmiany decyzji numer [...] na podstawie art. 154 kpa lub art. 155 kpa błędnie wskazując, że jest to uzależnione od zgody osób trzecich, podczas gdy powołane osoby trzecie nie były stroną postępowania administracyjnego, w którym wydano wskazaną decyzję, - rażące naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa, art. 107 § 3 kpa oraz art. 61a § 1 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w trybie art. 155 kpa, podczas gdy w sprawie zaistniały nowe okoliczności i na podstawie art. 154 lub 155 kpa istniały podstawy dla zmiany decyzji w związku z czym organ sam powinien zdecydować, który przepis jest właściwy. - rażące naruszenie art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 3 , art. 51 i art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 155 § 1 i 154 § 1 kpa, poprzez błędne uznanie, że stronami postępowania naprawczego, prowadzonego na podstawie przepisów art. 51 Prawa budowlanego są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, podczas gdy podmioty te były tylko i wyłącznie stroną postępowania o wydanie decyzji obejmującej pozwolenie na budowę, natomiast w żadnym razie nie są stroną w pozostałych postępowaniach administracyjnych; - rażące naruszenie przepisów art. 105 §1 kpa w zw. z art. 155 § 1 kpa i art. 154 § 1 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie-polegające na utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., podczas gdy skarżący w dniu 2 września 2015 roku złożył organowi zamienną dokumentację projektową, o której mowa w decyzji numer [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano powody występowania o zmianę decyzji w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Podstawę prawną umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa stanowił art. 105 § 1 kpa, który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Należy przy tym mieć na uwadze, co podkreśla się w doktrynie, że istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają wyłącznie charakter procesowy nie kształtuję stosunku materialnoprawnego. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa. W takim przypadku wszczęcie postępowania na wniosek w przypadku, gdy organ takim wnioskiem nie dysponuje stanowi podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżący w piśmie z dnia 12 marca 2015 r. wniósł o zmianę decyzji jednakże nie wskazał podstawy prawnej swojego żądania. Sąd zauważa, że kodeks postępowania administracyjnego przewiduje dwie możliwości zmiany decyzji – albo na podstawie art. 154 albo art. 155 kpa, w zależności od tego czy strona na podstawie decyzji, która ma ulec zmianie nabyła prawo czy nie. W rozpoznawanej sprawie skarżący przed złożeniem wniosku z dnia 12 marca 2015 r., dwukrotnie wnosił o zmianę decyzji i wówczas jako podstawę swojego żądania wskazywał art. 154 kpa i organ rozpoznając te wnioski wskazywał dlaczego nie jest możliwa zmiana wnioskowanej decyzji na podstawie art. 154 kpa. W związku z tym kolejny wniosek o zmianę z dnia 12 marca 2015 r., ale nie zawierający podstawy prawnej żądania, organ potraktował jako wniosek oparty o art. 155 kpa. Przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy skarżący złożył pismo z dnia 12 czerwca 2015 r., w którym wskazał, że "podstawą wniosku o zamianę decyzji numer [...] są tylko i wyłącznie przepisy art. 154 § 1 k.p.a." W takim przypadku doszło do sytuacji, w której skarżący pismem z dnia 12 czerwca 205 r. sprecyzował swoje żądanie zmiany decyzji zawarte we wniosku z dnia 12 marca 2015 r., poprzez wskazanie trybu w jakim ubiega się o zmianę decyzji, jednakże sprecyzowanie nastąpiło już po wszczęciu postępowania. Wskazać w związku z tym należy, że organy administracji publicznej postępowanie na wniosek strony mogą prowadzić jedynie w takim zakresie, w jakim strona o to wnosi. Zatem skoro postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony z dnia 12 marca 2015 r., ale w trybie art. 155 kpa, a intencją strony była zmiana decyzji w trybie art. 154 kpa, jak to wnika z pisma precyzującego z dnia 12 czerwca 2015 r., to organ zobowiązany jest do prowadzenia postępowania z wniosku z dnia 12 marca 2015 r. na podstawie art. 154 kpa. Oznacza to, że wszczęte na podstawie tego wniosku postępowanie w trybie art. 155 kpa stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa i wymagało umorzenia. W tym stanie sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne, a organ odwoławczy utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Z tych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podniesione zarzuty nie mogą być skuteczne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.