VII SA/Wa 2835/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. Ł., B. G. i M. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. S., M. Ł., B. G. po 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, oraz na rzecz skarżących M. Ł., B. G. kwotę 260 zł (dwieście sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) dalej k.p.a. postanowił zawiesić z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i realizacji inwestycji polegającej na realizacji zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej wraz z garażem podziemnym, usługami w parterach, zagospodarowaniem terenu, sieciami zewnętrznymi, wjazdami w rejonie ulic: [...],[...] i [...]; realizacji budynku gospodarczego wraz z zagospodarowaniem terenu, sieciami zewnętrznymi i wjazdami, przy ulicy [...]; realizacji placu przed Kościołem [...] wraz z zagospodarowaniem terenu i sieciami zewnętrznymi na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w [...] oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla pierwszego etapu inwestycji: zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z garażem podziemnym, usługami w parterach, budynki A,B,C wraz z zagospodarowaniem terenu, sieciami zewnętrznymi, wjazdami w rejonie ulic: [...],[...] i [...], usytuowanego na terenie nieruchomości stanowiącej działki o nr szczegółowo wskazanych w postanowieniu, z obrębu [...] w [...]. Starosta uznał, że istnieją wątpliwości w kwestii istnienia po stronie spółdzielni mieszkaniowej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, w sytuacji, kiedy sprawuje ona zarząd nieruchomością wspólną, w której udziały przypadają również osobom nie będącym członkami tej spółdzielni, wymagana jest zgoda wszystkich tych osób w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu (art. 199 K.c.). Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2009 r. II OSK 1683/2008. Wyraz swoim wątpliwościom w kwestii zarządu nieruchomością wspólną dał wyraz również wnioskodawca, składając do sądu cywilnego żądanie w przedmiocie uzyskania zgody na dokonanie przez wnioskodawcę czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu (art.199 kc.). Starosta stwierdził, ze nie jest władny do rozstrzygania kwestii spornych w zakresie zarządu rzeczą wspólną, a fakt zawiśnięcia przed Sądem Rejonowym dla [...] w [...] postępowań w przedmiocie uzyskania zgody na dokonanie przez wnioskodawcę czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu w zakresie ustanowienia przez wnioskodawcę służebności przesyłu na prawie współużytkowania użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz przeprowadzenia przez wnioskodawcę stosownych robót budowlanych na prawie współużytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...]. Starosta stwierdził, że nie może w tych przypadkach dokonać rozstrzygnięć zastępujących rozstrzygnięcia Sądu. W ocenie Starosty rozpatrzenie sprawy wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia uprawnień spółdzielni do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami wskazanymi we wniosku o pozwolenie na budowę. Zachodzą zatem przesłanki do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto zdaniem Starosty decyzje o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], z dnia [...] lipca 2010r. nr [...], decyzja z dnia [...] kwietnia 2010r nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagały zbadania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia w trybie art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. nieważności decyzji, wobec braku w decyzjach o warunkach zabudowy oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego analizy pod kątem potencjalnego zagrożenia powodzią, co oznacza, iż nie został spełniony warunek, określony w art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie można stwierdzić, czy lokalizacja planowanej inwestycji nie znajduje się w strefie ochronnej. Starosta zauważył, że nie może odmówić stosowania prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy, nie mniej jednak w piśmie z dnia 27 września 2012 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o zbadanie, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia w trybie art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2008 r., z dnia [...] lipca 2010 r. oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydanych przez Prezydenta m. [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] znak [...] uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w całości. Wskazał w uzasadnieniu, że z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego na dzień 31 lipca 2012 r. wynika, że grunt objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji stanowią działki, których współużytkownikami wieczystymi są: Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowe "[...]" w [...] oraz osoby fizyczne, z których część jest jednocześnie członkami tej spółdzielni. W odniesieniu do tych działek ma zastosowanie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych przewidujący, że zarząd takimi nieruchomościami jest wykonywany przez spółdzielnię jako zarząd powierzony, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. W związku z powyższym organ odwoławczy nie podzielił poglądu starosty, że postępowanie cywilne prowadzone w trybie art. 199 k.c. jest zagadnieniem wstępnym dla przedmiotowej sprawy. Ponadto zdaniem Wojewody z treści art. 35 prawa budowlanego wynika jednoznacznie, iż przy wydawaniu pozwolenia na budowę merytoryczne analizowanie prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy nie jest wymagane. Dodatkowo wskazał, że w dniu [...] września 2012 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją nr [...] postanowił zwolnić z zakazu wykonywania robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w rejonie km 511+700 brzeg lewy rzeki [...] w celu umożliwienia realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z garażem podziemnym, usługami w parterach - budynki A, B, C z zagospodarowaniem terenu, sieciami zewnętrznymi, wjazdami w rejonie ulic [...],[...],[...] na terenie Dzielnicy [...] m. [...]. Oznacza to, że w sytuacji wydania ww. decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], nr [...], zezwalającej na realizacje przedmiotowej inwestycji, w zasięgu obszaru szczególnie zagrożonego powodzią, o którym mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, określonym w "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpożarowej - Etap III.Rzeka [...]", sporządzonym przez Dyrektora RZGW w [...], nie ma podstaw do badania tego zagadnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 k.p.a. pt. "Zażalenia", do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Powyższe oznacza, iż w przypadku zażaleń odpowiednie zastosowanie ma art. 138 k.p.a., regulujący rodzaje decyzji odwoławczych. Zatem, w sytuacji, gdy po rozpoznaniu kwestii będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia organ II instancji ustali, że nie było podstaw prawnych lub faktycznych do wydania w danej kwestii postanowienia, uchyli zaskarżone postanowienie. Stąd też zdaniem Wojewody należało uchylić w całości, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 144 k.p.a., postanowienie Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] września 2012 roku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wnieśli M. Ł., M. C., B. G. i M. S. wnosząc o jego uchylenie. Skarga M. C. postanowieniem z dnia 22 lipca 2013 r. została odrzucona wobec nieuiszczenia wpisu sądowego od skargi. Zdaniem skarżących rozpoczęte postępowanie cywilne, w trybie art. 199 k.c. ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest władny do rozstrzygania kwestii spornych w zakresie zarządu rzeczą wspólną. Faktem jest zawiśnięcie przed Sądem Rejonowym dła [...] w [...] postępowań w przedmiocie uzyskania zgody na dokonanie przez wnioskodawcę czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu) w zakresie ustanowienia przez wykonawcę, służebności przesyłu na prawie współużytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] i w tym przypadku właściwych rozstrzygnięć może dokonać jedynie Sąd. Ponadto uważają, że rozstrzygnięcie sprawy, dotyczące weryfikacji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji o warunkach zabudowy, ustalających warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, oraz decyzji oustaleniu lokalizacji inwestycji i celu publicznego, należy uznać za zagadnienie wstępne w rozumieniu Art. 97 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. W dniu [...] listopada 2013 r. Wojewoda [...] zawiadomił Sąd, że w następstwie zaskarżonego postanowienia Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...], w zakresie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu dla inwestycji i udzielenia pozwolenia na budowę: zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z garażem podziemnym, usługami w parterach, zagospodarowaniem terenu, sieciami zewnętrznymi, wjazdami w rejonie ulic: [...],[...],[...]; budynku gospodarczego wraz z zagospodarowaniem terenu, sieciami zewnętrznymi i wjazdami, przy ul. [...]; placu przed Kościołem [...] wraz z zagospodarowaniem terenu i sieciami zewnętrznymi planowanej inwestycji. Ta decyzja została zaskarżona do Wojewody [...], który postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. postanowił zawiesić z urzedu postępowanie odwoławcze na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z odwołaniami m. in. osób skarżących, ponieważ nie zostały zakończone postępowania sądowe, wszczęte na wnioski Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...], złożone w Sądzie Rejonowym dla [...], o wyrażenie zgody na dokonanie przez Spółdzielnię czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, w zakresie obejmującym przedmiotową inwestycję. Wojewoda w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2013 r., powołał się na treść uchwały że uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012roku sygn. akt II OPS 2/12, ujednolicającej orzecznictwo w zakresie wykonywanego przez spółdzielnie mieszkaniowe, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), zarządu nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni należy przyjąć, iż sprawowanie takiego zarządu uprawnia spółdzielnie do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Wojewoda wskazał, że wszczęte postępowania sądowe w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie czynności przekraczającej, stanowiące w rozpatrywanej sprawie zagadnienie wstępne, nie zostały dotychczas zakończone, a część postanowień rozstrzygających nie zawiera klauzuli ostateczności. W związku z tym Wojewoda wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji do czasu uzyskania przez inwestora sądowego zezwolenia, udzielonego prawomocnymi wyrokami, na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji /postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wymaga zaznaczenia, iż przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] znak [...], wydane na skutek zażalenia Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej “[...]" w [...] na postanowienie Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2012 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji wskazanej w zaskarżonym postanowieniu. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl powołanego przepisu art. 97 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. W ocenie Sądu, taka okoliczność miała miejsce w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z inwestycją polegającą m.in. z przebudową sieci wodociągowej, gazowej i telefonicznej wraz z przyłączami, w rejonie ulic: [...],[...] i [...] w [...] (co przekracza zwykły zarząd spółdzielni), na działkach nr. ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], których współużytkownikami wieczystymi, którym przysługuje odrębna własność lokalu. Należy wskazać, że w sprawach przekraczających zwykły zarząd decydują wszyscy właściciele. W przypadku braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który rozstrzyga mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.). Z uwagi na brak jednomyślności współużytkowników wieczystych, co do realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w [...] wystąpiła do Sądu Rejonowego dla [...] z wnioskami o wyrażenie zgody na dokonanie przez Spółdzielnię czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie powyższych kwestii w postępowaniu cywilnym jest konieczne dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej i w tym znaczeniu, stanowi prejudykat dla decyzji administracyjnej w sprawie spornej inwestycji. Wszczęte postępowania sądowe, które niewątpliwie stanowią w rozpatrywanej sprawie zagadnienie wstępne, nie zostały dotychczas prawomocnie zakończone. Należy podkreślić, że wprawdzie wskutek zaskarżonego postanowienia organ pierwszej instancji wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu dla inwestycji oraz pozwolenia na budowę i obecnie zawisło postępowanie odwoławcze od tej decyzji, które zostało przez Wojewodę [...] zawieszone (z uwagi na toczące się postępowania cywilne w sprawie wydania inwestorowi zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd), to pozostaje to bez wpływu na orzekanie w przedmiotowej sprawie, albowiem brany jest pod uwagę stan faktyczny oraz prawny z chwili wydania zaskarżonego postanowienia, tj. [...] października 2012 r. Orzekając ponownie w sprawie Wojewoda [...] winien mieć na względzie powyższe uwagi Sądu. Z tych też powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.