VII SA/Wa 2837/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2016 r. ze skargi M. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.) dalej k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.) dalej Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...]z dnia [...].06.2015 r znak: [...], umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na funkcję usługową (wynajem pokoi), zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], będącej własnością [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na funkcję usługową (wynajem pokoi), zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], będącej własnością Pana [...]na podstawie art. 105 k.p.a. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...][...]zmieniając sposób użytkowania (nieprzekraczającej 30 % jego powierzchni całkowitej) części budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] przy ul. [...] w [...] nie naruszył przepisów Prawa budowlanego. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona decyzja nr [...]z dnia [...]06.2015r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zasługuje na uchylenie, ponieważ analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wykazała, iż prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie administracyjne narusza zarówno przepisy prawa materialnego jak i procesowego. PINB w [...] nie dokonał rzetelnego sprawdzenia czy w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanym na działce o nr ew. [...]przy ul. [...] w [...], doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która podlega reglamentacji przepisów Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazano jedynie, iż zakres wykonanych prac, w wyniku których zmieniono sposób użytkowania (nieprzekraczający 30% powierzchni całkowitej) części w/w budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie naruszył przepisów Prawa budowlanego, dlatego też prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe. W ocenie [...] WINB z powyższym stanowiskiem organu powiatowego nie można się zgodzić, mając jednocześnie na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie przeprowadził dokładnego postępowania wyjaśniającego w omawianej sprawie. Z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie, tj. z projektu architektoniczno - budowlanego, wykonanego na zlecenie inwestora - [...], wynika bowiem, że pomieszczenie na poddaszu miało nie pełnić funkcji usługowej, tj. być użytkowane z przeznaczeniem na wynajem pokoi. Funkcje te miały pełnić pokoje zlokalizowane w poziomie wysokiej piwnicy dostępnej bezpośrednio z zewnątrz oraz w poziomie parteru, co miało stanowić zmianę sposobu użytkowania 30% powierzchni budynku na wynajem pokoi. Natomiast w wyniku przeprowadzonej w dniu 19.05.2015 r. kontroli stwierdzono, że na poziomie przyziemia (piwnicy) znajdują się 4 pokoje, holi, klatka schodowa, pomieszczenie gospodarcze, kotłownia i kuchnia oraz pokój z aneksem kuchennym i łazienką. Na poziomie parteru znajduje się 5 pokoi, w tym 5 z łazienkami, holi i klatka schodowa oraz wnęka z aneksem kuchennym. Na poddaszu znajdują się 3 pokoje z łazienkami oraz 2 pomieszczenia gospodarcze, klatka schodowa i holi. W tym miejscu wskazać się godzi, że z dokumentacji fotograficznej dołączonej do akt sprawy wynika, że pomieszczenia na poddaszu budynku są przeznaczone na wynajem pokoi, co nie jest zgodne z dokumentacją projektową i powoduje, że inwestor zmienił sposób użytkowania większej powierzchni budynku na funkcję usługową, aniżeli 30%. W związku z powyższym organ odwoławczy nie może podzielić stanowiska PINB w [...], że część budynku podlegająca zmianie sposobu użytkowania nie przekracza 30% powierzchni całkowitej budynku, co jest zgodne z inwentaryzacją w projekcie do zgłoszenia z dnia [...].05.2012r. Zdaniem organu odwoławczego inwestor zmienił funkcję przedmiotowego poddasza z funkcji mieszkalnej na usługową, co skutkowało zwiększeniem współczynnika procentowego powierzchni całkowitej obiektu, na co inwestor winien dokonać zgłoszenia. W ocenie [...] WINB w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolną zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń na poddaszu, wchodzących w skład budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...]przy ul. [...] w [...], bez stosownego zgłoszenia. Zdaniem organu powyższą okoliczność potwierdzają czynności kontrolne przeprowadzone przez organ powiatowy, a także materiał dowodowy dołączony do odwołania (w postaci wydruków internetowych), z którego wynika, że cały w/w budynek mieszkalny przeznaczony jest na działalność usługową. Powstanie pomieszczeń usługowych na poddaszu skutkuje tym, że działalność polegająca na wynajmowaniu pokoi obejmuje cały budynek (w poziomie piwnicy, parteru i poddasza) oraz powoduje, że mamy do czynienia ze zmianą warunków: bezpieczeństwa pożarowego (konieczność dostosowania go do wymagań przepisów przeciwpożarowych, np. § 251 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) i higieniczno - sanitarnych (co do dostosowania instalacji wodno - kanalizacyjnej). Inwestor był zobowiązany zatem do dokonania zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. W związku z powyższym organ stwierdził, że decyzja PINB w [...] nr [...]z dnia [...].06.2015r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] ([...]) w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji wniósł [...] zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i nie pozostały w sprawie okoliczności wymagające rozstrzygnięcia, tym bardziej, iż organ nie wskazał okoliczności, które organ I instancji miałby wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz naruszenie art. 11 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący zasadności przesłanek, którymi kierował się organ administracyjny przy wydawaniu decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji realnych przyczyn, z powodu których organ rozpoznający odwołanie od decyzji nr [...]z dnia [...].06.2015 znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania; art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego; naruszeniu art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, z uwagi na okoliczność, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jedynie poparł stanowisko odwołującego się bez szczegółowej analizy stanu faktycznego w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzje administracyjne są zgodne z prawem, gdy są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga [...] nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jego uchylenia. Rzeczą Sądu w niniejszej sprawie było zatem rozpoznanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...]z dnia [...] czerwca 2015 roku i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy uwzględnił powyższe postanowienia wynikające z treści art. 138 § 2 k.p.a., wskazując dlaczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nieprawidłowo uznał, iż w omawianej sprawie nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że bezprzedmiotowość postępowania wystąpi, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Tymczasem organ odwoławczy wykazał, że organ I instancji nie przeprowadził dokładnego postępowania wyjaśniającego w omawianej sprawie. Z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie, tj. z projektu architektoniczno - budowlanego, wykonanego na zlecenie inwestora - [...], wynika bowiem, że pomieszczenie na poddaszu miało nie pełnić funkcji usługowej, tj. być użytkowane z przeznaczeniem na wynajem pokoi, lecz pomieszczenia przeznaczone na wynajem pokoi są zlokalizowane w poziomie wysokiej piwnicy dostępnej bezpośrednio z zewnątrz oraz w poziomie parteru, co miało stanowić zmianę sposobu użytkowania 30% powierzchni ) budynku na wynajem pokoi. Natomiast w wyniku przeprowadzonej w dniu 19.05.2015r. kontroli stwierdzono, że na poziomie przyziemia (piwnicy) znajdują się 4 pokoje, hol i klatka schodowa, pomieszczenie gospodarcze, kotłownia i kuchnia oraz pokój z aneksem kuchennym i łazienką. Na poziomie parteru znajduje się 5 pokoi, w tym 5 z łazienkami, holi i klatka schodowa oraz wnęka z aneksem kuchennym. Na poddaszu znajdują się 3 pokoje z łazienkami oraz 2 pomieszczenia gospodarcze, klatka schodowa i holi. Z dokumentacji fotograficznej dołączonej do akt sprawy wynika, że pomieszczenia na poddaszu budynku są przeznaczone na wynajem pokoi, co nie jest zgodne z dokumentacją projektową i powoduje, że inwestor zmienił sposób użytkowania większej powierzchni budynku na funkcję usługową, aniżeli 30%. Skoro więc inwestor zmienił funkcję przedmiotowego poddasza z funkcji mieszkalnej na usługową, co skutkowało zwiększeniem współczynnika procentowego powierzchni całkowitej obiektu, to winien dokonać zgłoszenia. Stosownie do treści art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania należy rozumieć w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń Organ odwoławczy wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, dlaczego wymagają wyjaśnienia i dlaczego uzasadniają uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd podzielił zatem pogląd organu odwoławczego, że organ powiatowy wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa procesowego w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 Kpa oraz ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) i uzasadnia uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru w [...] nr [...] z dnia [...].06.2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) skargę oddalił.