VII SA/Wa 2837/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania oddala skargę VII SA/Wa 2837/17 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - po zapoznaniu się z pismami K. P. z dnia 19 czerwca 2017 r. i 26 lipca 2017 r. stanowiącymi odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] - ulicy [...] w J. (dz. nr ew. [...]) do obiektu handlowo-usługowego, usytuowanego działkach nr ew. [...], [...], [...] na podstawie art. 134 kpa w zw. z art. 28 k.p.a. – stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia SKO w [...] podniosło, że decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. działając na wniosek L.sp. z o.o. Wójt Gminy [...] orzekł w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu o "parametrach zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] - ulicy [...] w J. (dz. nr ew. [...]) do projektowanego obiektu handlowo-usługowego, usytuowanego działkach nr ew. [...], [...], [...]. W dniu 22 czerwca 2017 r. K. P. zwróciła się (pismem datowanym na 06.2017) do Wojewody [...] o uchylenie I Decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wójta Gminy [...] oraz II Decyzji Wójta Gminy [...] dotyczącej również tej samej sprawy a mianowicie zjazdu-wyjazdu z parkingu L. na ulicę [...]. Kolejnym pismem złożonym w dniu 31 lipca 2017 r. (datowanym na 26.07.2017) do [...] Urzędu Wojewódzkiego - Delegatura Placówka Zamiejscowa w [...] – K. P. wniosła uchylenie Decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. W zakończeniu obydwu pism skarżąca wskazała, że nie składa wniosku o unieważnienie decyzji (stwierdzenie jej nieważności), do Gminy w [...] albo do Starostwa w [...], gdyż obawia się że nie osiągnie zamierzonego rezultatu. Pismem z dnia 8 sierpnia 2017 r. Wojewoda [...] przekazał obydwa pisma wraz z aktami sprawy do Kolegium. Rozpoznając powyższą sprawę skład orzekający zważył, że dla ustalenia czy istotnie wnioskodawczym przysługuje interes prawny w toku postępowania dotyczącego udzielania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, konieczne jest przeanalizowanie przepisów prawnych regulujących tę kwestię. Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, iż interes prawny w postępowaniu administracyjnym może być wyinterpretowany jedynie z konkretnej normy prawnej regulującej dane zagadnienie. Inaczej mówiąc, aby wykazać interes prawny, należy wskazać taki przepis prawa materialnego, który wprost wskazuje, że określony podmiot posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kolegium wskazało na treść art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych , który stanowi, że : 1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu. w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. 3. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. 4. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. 5. Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany. Organ wskazał, że przytoczone przepisy dotyczące udzielania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej nie nadają uprawnienia strony żadnym podmiotom zewnętrznym, to znaczy podmiotom innym niż sam wnioskujący o wydanie zezwolenia (czy też podmiot, który już takie zezwolenie posiada). Podkreślił, że trzeba odróżnić interes faktyczny wnioskodawczyni (która nie jest zainteresowana eksploatacja zjazdu publicznego z obiektu handlowego, zlokalizowanego w pobliżu jej posesji) od interesu prawnego. Zdaniem Kolegium, w niniejszym postępowaniu Skarżąca niewątpliwie posiada interes faktyczny w związku z lokalizacją zjazdu w sąsiedztwie jej posesji. Nie może się jednak wykazać posiadaniem interesu prawnego, gdyż nie wykazała, a skład orzekający Kolegium nie ujawnił takiego przepisu prawa, który nadawałaby jej interes prawny do występowania w charakterze strony przedmiotowego postępowania. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. akt [...] wniosła K. P.. Skarżąca we wniesionej skardze zakwestionowała stanowisko SKO w [...], wskazując przy tym, że: 1. Jest stroną postępowania, 2. Posiada interes prawny, który wywodzi się z ochrony prawa własności czyli : -Konstytucji RP, art. 21, art. 64, art. 31, -Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 17, -Protokołu Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 1, -Kodeksu cywilnego, art. 140, art. 144. W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżąca opisała stan faktyczny sprawy, przebieg postępowania oraz przedstawiła własny punkt widzenia w sprawie na kwestię związaną z uciążliwością kwestionowanej przez nią lokalizacji zjazdu. Podkreśliła poczucie pokrzywdzenia oraz naruszenia jej własności. W licznej kierowanej do Sądu korespondencji za pośrednictwem poczty elektronicznej Skarżąca wyrażała dezaprobatę co do okoliczności zamieszkiwania przez nią w sąsiedztwie w dyskontu spożywczego L.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania K. P. , od decyzji Wójta Gminy [...] zezwalającej L.spółka z o.o. na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej [...] ul. [...] w J.. Przyczyną rozstrzygnięcia był brak przymiotu strony po stronie Skarżącej. Przeprowadzone w określonych wyżej kryteriach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań, należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na ww. postanowienie z dnia [...] listopada 2017r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skarg na wyżej wymienione postanowienia w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Wniesiona przez K. P. skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy Skarżącej, jako właścicielce posesji sąsiadującej z kwestionowanym przez nią zjazdem z drogi publicznej przysługuje przymiot strony i czy tym samym jest ona uprawniona do złożenia odwołania od decyzji zezwalającej na jego lokalizację. Zdaniem Sądu orzekającego stanowisko Kolegium uznać należy za prawidłowe. Podkreślić należy, że art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2 ustawy). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, proces inwestycyjny zmierzający do przebudowy zjazdu (lub budowy nowego zjazdu) obejmuje dwa kolejne etapy. W pierwszym z nich właściciel nieruchomości przyległej do drogi ubiega się o zezwolenie na przebudowę (lub budowę zjazdu) na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Kompetencje zarządcy drogi w tym postępowaniu sprowadzają się do zbadania zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy te określają wymogi techniczne budowy zjazdów, których celem jest zagwarantowanie maksymalnego poziomu bezpieczeństwa w potencjalnie kolizyjnym miejscu, jakim jest zjazd z drogi publicznej. Kolejny zaś etap procesu przygotowania inwestycji, polega na uzyskaniu pozwolenia na budowę, stosownie do regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane . Powyższe, nie jest obojętne dla wyznaczenia kręgu podmiotów uprawnionych do brania udziału w poszczególnych etapach postępowania procesu inwestycyjnego, o czym w dalszej części uzasadnienia. Przywołany przepis art. 29 ustawy nie określa wprost kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w tym postępowaniu. Przy ocenie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym należy wziąć pod uwagę art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną w postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ponadto, powszechnie akceptowany jest zarówno w nauce prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że określone w art. 28 k.p.a. pojęcie interesu prawnego, w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, t. 8-10 do art. 28). Chociaż pojęcie to jest niedookreślone, to niewątpliwie z treści normy prawnej zawartej w art. 28 k.p.a. wynika wymaganie, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Nie chodzi tu o jakikolwiek związek, a w szczególności związek jedynie faktyczny - musi to być związek normatywny. Istotą tego związku jest to, że postępowanie administracyjne "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Postępowanie dotyczy (musi dotyczyć) interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tego podmiotu lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa realnie a nie tylko hipotetycznie na prawa i obowiązki innego podmiotu. Przyjmuje się przy tym, że chodzi o interes własny, realny i aktualny. Niemniej, z analizy przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w materii nim objętej służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Podkreślić należy, że chociaż realizacja na nieruchomości określonej inwestycji polegającej na budowie zjazdu , może mieć wpływ na nieruchomości sąsiednie, to jednak wyrażenie przez zarządcę drogi publicznej zgody na wybudowanie takiego zjazdu z nieruchomości w żaden sposób nie wpływa na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiednich. Zarówno przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych, jak i żaden inny przepis nie wskazuje, aby właścicielom sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości z której zjazd ma być wykonany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu. Interes ten mają jedynie ci właściciele i użytkownicy nieruchomości przyległych do drogi, którzy złożyli wniosek o wydanie zgody na wykonanie zjazdu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1113/11). Ponadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie zgody na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi (zob. np. wyrok NSA z 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 318/99, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 488/03, wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 504/10, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 610/11, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 932/09, wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07). Z poglądami powyższymi należy się zgodzić. Zatem przymiot strony w postępowaniu o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu lub jego przebudowę przysługuje jedynie właścicielom lub użytkownikom nieruchomości przyległych do drogi, na które zjazd ma nastąpić, a nie właścicielom sąsiednich nieruchomości. Konstatując, właściciel innej nieruchomości niż ta, na którą wykonano zjazd publiczny, nie jest legitymowany do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a która zezwoliła na przebudowę zjazdu. Stanowisko to nie pozostaje, w ocenie Sądu , w sprzeczności z gwarantowaną zasadą własności i poszanowania własności wynikającą z treścią art.21 i 64 Konstytucji RP, nie ogranicza także wolności Skarżącej w rozumieniu art. 31 Konstytucji. Zdaniem Sądu powyższe odnosi się także do art. 17 Karty Praw Podstawowych UE, nie prowadzi bowiem do pozbawienia Skarżącej prawa do własności, władania, używania , rozporządzania i przekazania w drodze spadku jej mienia nabytego zgodnie z prawem. Analogicznie ,Sąd nie podziela także stanowiska skargi, jakoby interes prawny do bycia stroną w niniejszej sprawie przysługiwał Skarżącej w konsekwencji ochrony prawa własności wyrażonej w art.140 i 144 k.c. oraz Protokołu nr 1 i 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Z tych wszystkich względów zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że Skarżąca nie posiada interesu prawnego w analizowanym postępowaniu. W związku z treścią wniesionej skargi, należy podkreślić, że w niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegały jedynie kwestie mające charakter proceduralny, co oznacza , że pozostałe zarzuty nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy . Wobec powyższego Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.