VII SA/Wa 2837/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Miasta [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postepowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Burmistrza Miasta [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 2837/18 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją Nr [...] z [...] września 2018r., na podstawie art. 105 § 1 kpa- umorzył postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego wykonania utwardzenia działki nr [...] położonej w G. ,jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. Z. D. zwrócił się do organu o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie "utwardzenia drogi gruntowej, działki nr [...] położonej w G.". W dniu [...] sierpnia 2018 r. organ dokonał kontroli na działce nr [...] położonej w G. przy udziale pracowników Urzędu Miasta G. oraz Z. D., podczas której został spisany protokół oględzin oraz wykonane zostały fotografie stanu istniejącego. Na podstawie analizy zebranych w sprawie dokumentów organ stwierdził , iż działka nie posiada ustalonego właściciela a władającym jest Urząd Miasta G.. Zgodnie z pismem Urzędu Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2018 r. działka posiada szerokość ok. 3,00 m, nie spełnia warunków technicznych w zakresie dróg publicznych i nie jest drogą publiczną, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Podczas kontroli ustalono ponadto, że działka ta posiada nawierzchnię piaszczystą lecz gdzieniegdzie, szczególnie we wgłębieniach jest gruz betonowy poremontowy i żużel paleniskowy. Organ nie stwierdził wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych. Na działce brak jest nawierzchni asfaltowej, betonowej, obrzeży czy innych wyrobów budowlanych œświadczących o budowie czy przebudowie drogi. Zgodnie z oświadczeniem Z. D. wniesionym do protokołu oględzin oraz pismem z dnia [...] września 2018 r. droga gruntowa została utwardzona częściowo w 1998 r. i w 2014 r. żużlem paleniskowym i gruzem poremontowym przez właścicieli posesji, do których dojazd jest zapewniony przez przedmiotową działkę. Z ustaleń organu wynika, że działka nr [...], leżąca w obrębie miasta G., na granicy z gruntami gminy G. (C.) jest drogą gruntową - dojazdową do kilku posesji: ul. N., [...],[...] i [...] w G. i stanowi do nich jedyny dojazd. Z działką tą graniczy pole uprawne - działka nr [...] stanowiąca własność Z. D., który zarzuca, iż wody opadowe spływają z działki nr [...] na jego pole. Z informacji przekazanych przez Urząd Miasta G. wynika, że równolegle toczyło się postępowanie przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony środowiska w W., w sprawie odpadów, na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, bowiem żużel paleniskowy i gruz poremontowy stanowią odpady, oraz w sprawie zakłócania stosunków wodnych. Zgodnie z pismem Urzędu Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2018 r. Miasto nie prowadziło na przedmiotowej działce żadnych prac budowlanych określonych w Prawie budowlanym. W 2014 r. został tylko miejscami wysypany i rozgarnięty na drogę żwir w celu przykrycia wysypanego wcześniej przez mieszkańców posesji żużla w zagłębieniach i zapobieżenia pyleniu. Żużel, jak też gruz betonowo-ceglany stanowiące odpady mieszkańcy wysypali w celu wyrównania istniejącej drogi gruntowej. W marcu 2018 r. Miasto G. mając na celu poprawienie bezpieczeństwa użytkowników drogi wyrównało drogę w miejscach największych nierówności. Nieutwardzona droga dojazdowa istnieje od co najmniej 60 -ciu lat. Dojeżdżają nią mieszkańcy oraz rolnicy, w tym Z. D. do swoich pól oraz służby komunalne w celu odebrania od mieszkańców odpadów komunalnych, jak też inne służby: policja, straż pożarna, karetki pogotowia ponieważ jest to jedyna droga dojazdowa do posesji nr [...] -[...]. W ocenie organu nawierzchnię działki należy traktować jako nieulepszoną, nietrwałą, której materiał nie jest związany spoiwem lub lepiszczem. Brak nawierzchni betonowej czy asfaltowej, obrzeży, itp. Z uwagi na to, że przedmiotowa droga nie jest droga publiczna, w sprawie nie ma zastosowania ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. z 2017 r. poz. 2222) oraz odnoszące się do dróg publicznych rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 7 i 7a, 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tj. Dz. U z 2018 r., poz. 1202) przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przebudowa natomiast to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądźŸ liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zaœ zgodnie z art. 3 pkt 1 w/w ustawy przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądźŸ obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zatem gdy brak jest użycia wyrobów budowlanych nie można mówić o obiekcie budowlanym i robotach budowlanych, które z kolei odnoszą się do obiektu budowlanego. Wyrób budowlany zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych i art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 305/2011 Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej z dnia 9 marca 2011 r. to każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych. Zatem aby materiał był wyrobem budowlanym, przy pomocy którego wykonywane są roboty budowlane przy obiekcie budowlanym musi być wyprodukowany i wprowadzony do obrotu. Zdaniem organu I instancji , przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z odpadami, w sprawie których było prowadzone przez właściwy organ postępowanie w oparciu o ustawę o odpadach oraz z materiałem pochodzenia naturalnego. A więc brak jest podstaw do rozstrzygania sprawy jako wykonywanie robót budowlanych w obiekcie budowlanym w zakresie kompetencji organu nadzoru budowlanego, co czyni postępowanie bezprzedmiotowym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2018r., działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Z. D. – uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia całokształtu sprawy, bowiem wykonane na przedmiotowej działce czynności są robotami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Ustalona charakterystyka terenu wskazuje, że poruszanie się po gruncie było utrudnione. Już to, zdaniem organu II Instancji wskazuje, że podjęte prace nakierowane były na usunięcie przeszkód celem w miarę sprawnego poruszania się zarówno pieszo jak pojazdami mechanicznymi. Organ wskazał, że utwardzenie drogi gruntowej gruzem (płytami betonowymi, tłuczniem, żużlem, żwirem) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, niezależnie od tego, czy droga ta spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Organ odwoławczy wyjaśnił, że droga w myśl przepisów prawa budowlanego jest obiektem budowlanym - budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego). Decydującym kryterium zakwalifikowania wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona przez inwestora funkcja obiektu. Przez ""wykonywanie drogi" w rozumieniu przepisów prawa budowlanego należy rozumieć czynności faktyczne zmierzające do urządzenia nieruchomości z przeznaczeniem jej do celów poruszania się zarówno pieszo, jak i mechanicznymi œśrodkami transportu. Zdaniem organu zakres wykonanych robót budowlanych polegający na nawiezieniu gruntu żużlem, następnie przykryciu żużlu żwirem drogowym, a w ostatnim czasie wysypaniu odpadów budowlanych, tj. gruzu betonowo ceglanego oraz równaniu drogi przy pomocy równiarki drogowej wraz z przeprofilowaniem spadków, doprowadził do powstania obiektu budowlanego - czyli drogi jako budowli w rozumieniu Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego wykonane roboty budowlane, stanowiły zatem budowę (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), doprowadzając do powstania obiektu budowlanego. W kwestii zakłócenia stosunków wodnych organ podkreślił, że organy nadzoru budowlanego w ramach posiadanych kompetencji są właściwe do podejmowania czynności w obrębie stosunków wodnych danej nieruchomości w zakresie związanym z obiektami budowlanymi usytuowanymi na tej nieruchomości, jak też w przypadku, gdy ewentualna zmiana stosunków wodnych nastąpiła na skutek wykonywania robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Z tych względów w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji bezzasadnie umorzył postępowanie w sprawie niniejszej co legło u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto G., domagając się jej uchylenia i zarzucając organowi błędne ustalenie, że miejscowe wyrównanie nierówności drogi gruntowej stanowi wykonanie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935). Mocą tego aktu, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasatoryjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej jako p.p.s.a.). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc -jak w przypadku skarg- w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem Sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie Sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Dokonując oceny w niniejszej sprawie w takim też zakresie, Sąd stwierdza, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wadliwe, tj. nieuzasadnione jego zastosowanie. Nie sposób zgodzić się z kwalifikacją wykonanych na działce nr ew. [...] w G. w latach 1998 i w 2014 r. czynności polegających na zasypaniu częściowo nierówności żużlem paleniskowym i gruzem poremontowym przez właścicieli posesji, do których dojazd jest zapewniony przez przedmiotową działkę oraz jednorazowym wyrównaniu powierzchni przez Miasto G. w 2018r. za wykonanie ( budowę) drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 7 prawa budowlanego, przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Budową jest bez wątpienia wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego). Oba te pojęcia dotyczą obiektów budowlanych, zdefiniowanych w art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego. Słusznie organ I instancji wskazał, że przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądźŸ liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego opisane w protokole z oględzin czynności nie wypełniają żadnej z przywołanych definicji. Z pewnością czynności te nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego przez który należy rozumieć budynek, budowlę bądźŸ obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Na aprobatę zasługuje także stanowisko ,że do ich wykonania nie użyto wyrobów budowlanych w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o wyrobach budowlanych. Wyrobem budowlanym, na gruncie art. 2 pkt 1 ustawy o wyrobach budowlanych jest rzecz ruchoma, bez względu na stopień jej przetworzenia, przeznaczona do obrotu, wytworzona w celu zastosowania w sposób trwały w obiekcie budowlanym, wprowadzana do obrotu jako wyrób pojedynczy lub jako zestaw wyrobów do stosowania we wzajemnym połączeniu stanowiącym integralną całość użytkową i mającą wpływ na spełnienie wymagań podstawowych, o których mowa w ww. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Nie ulega wątpliwości, że zarówno żużel paleniskowy jak i gruz poremontowy nie stanowią wyrobu budowlanego z użyciem którego powstaje obiekt budowlany – budowla jaką jest droga. Tym bardziej nieuzasadnione jest twierdzenie organu odwoławczego o powstaniu obiektu liniowego o którym mowa w art.3 pkt 3a Prawa budowlanego. Zasadnie organ odwoławczy wskazał, że organy nadzoru budowlanego są właściwe do podejmowania czynności w obrębie stosunków wodnych danej nieruchomości w zakresie związanym z obiektami budowlanymi usytuowanymi na tej nieruchomości, jak też w przypadku, gdy ewentualna zmiana stosunków wodnych nastąpiła na skutek wykonywania robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Jednak warunkiem koniecznym dla przyjęcia właściwości organów nadzoru budowlanego jest bezwzględne ustalenie ,że wykonano roboty budowlane , co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. W pozostałym zakresie kompetencje w sprawie naruszenia stosunków wodnych należą do kompetencji innego organu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni powyższe rozważania . Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i na podstawie art. 151a § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.