VII SA/Wa 2839/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego skargę oddala. Pismem z dnia 31 maja 2011 r. K. S. (dalej "skarżący") zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatowych w K.o wydanie zezwolenia na budowę zjazdu z drogi powiatowej ul [...] w K.. Wniosek skarżącego, po ustaleniu, że lokalizacja zjazdu znajduje się w obrębie skrzyżowania drogi powiatowej nr [...] ul [...] z drogą krajową nr [...] oraz znajduje się w pasie drogowym ww. drogi krajowej, przekazano do rozpoznania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych Autostrad w [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr GDDKIA [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił wydania zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] wydaną na skutek złożenia przez skrzącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia wskazał, iż rozpatrywany odcinek drogi krajowej nr 17 został zaliczony do dróg głównych ruchu przyspieszonego - droga klasy GP. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), stosowanie zjazdów na drodze klasy GP jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione lub możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, by lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. Nawet w przypadku wystąpienia takiej wyjątkowej sytuacji zarządca drogi nie ma obowiązku udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, bowiem działa w granicach uznania administracyjnego. Z dokumentacji znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego wynika, że działka skarżącego położona jest w obrębie skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr [...] ( ul. [...]). Uprawiana jest rolniczo i nie posiada bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...], a dojazd do niej odbywa się istniejącym zjazdem indywidualnym z działki nr [...] zlokalizowanym z drogi powiatowej. Na szerokości całej działki skarżącego znajduje się podwójna linia ciągła P-4 oraz znaki ostrzegawcze b-20 "STOP", D-2 "koniec drogi z pierwszeństwem" i A-7 "ustąp pierwszeństwa", które stosuje się w celu uprzedzenia o takich miejscach na drodze, w których kierujący powinni zachować szczególną ostrożność ze względu na występujące lub mogące występować w tych miejscach niebezpieczeństwo. Zdaniem organu, zadośćuczynienie żądaniu skarżącego oznaczałoby zgodę na usytuowanie wnioskowanego zjazdu w bliskiej odległości od skrzyżowania drogi krajowej z drogą powiatową, co zwiększyłoby liczbę czynników powodujących zagrożenie bezpieczeństwa ruchu poprzez zakłócanie jego płynności. Organ uznał, iż w zaistniałym, w omawianej sprawie przypadku, istnieje możliwość zapewnienia dojazdu do nieruchomości skarżącego za pośrednictwem i z wykorzystaniem już istniejącego zjazdu z drogi powiatowej do działki sąsiedniej nr [...], w wyniku zawarcia porozumienia. A w przypadku braku takiego porozumienia skarżący może wystąpić z wnioskiem o ustanowienie na działce nr [...] służebności gruntowej. Skarżący nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i w dniu 22 listopada 2011 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie ww. decyzji. Podniósł, że podczas budowy obwodnicy K. GDDKIA zabrała część działki nr [...], która posiadała dojazd, pod budowę obwodnicy, a pozostałą część o numerze [...] pozostawiono bez dojazdu. Zjazd przez działkę sąsiednią został zabudowany hydrofonią oraz żelaznym płotem i w ogóle nie nadaje się wykorzystania, bowiem stwarza niebezpieczeństwo wypadku przy zjeździe sprzętem rolniczym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji jest art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst. jedn. Dz. U. z 2007 r Nr 19, poz. 115, ze zm.), który wskazuje na konieczność uzyskania zgody zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi do przyległego do niej gruntu, nie precyzuje jednak bliżej kryteriów koniecznych do jej wyrażenia. Jest to więc klasyczna konstrukcja decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie zarządca drogi na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego przyznał prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczenia liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych, biorąc jednocześnie pod uwagę indywidualny interes strony, wskazując w zaskarżonej decyzji sposoby jego zaspokojenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie Sąd podziela stanowisku organu, zgodnie, z którym wyrażenie zgody na lokalizacje zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na nieruchomość skarżącego prowadziłoby do zmniejszenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym na drodze nr [...] i uzasadnia wydanie decyzji odmownej. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, z 2007 r. poz. 118 ze zm.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Z treści ww. przepisu nie wynika, jakie przesłanki winien wziąć pod uwagę organ wydając zezwolenie. (Przepis ten stanowi jedynie, iż podstawą odmowy mogą być warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne). Taka redakcja przepisu prowadzi do wniosku, iż kwestia wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu pozostawiona została zarządcy drogi, który w tych sprawach działa w granicach uznania administracyjnego. (Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.) W takich sprawach organ administracji ma obowiązek jasnego określenia kryteriów podjętej decyzji – tak by uniknąć zarzutu dowolności. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 25 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA 2207/03 "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przy wydawaniu zgody na ustanowienie zjazdu z drogi publicznej zarząd drogi, odpowiedzialny również za bezpieczeństwo na drogach publicznych, winien brać pod uwagę w pierwszym rzędzie zasadę zapewnienia bezpieczeństwa ruchu, któremu niewątpliwie zagraża zbyt duża ilość zjazdów z dróg o szczególnym natężeniu ruchu, jakim są drogi krajowe (por. wyroki NSA: z dnia 4 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1686/97, z dnia 17 stycznia 1997 r., sygn. akt II SA 3036/95, z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 705/98, z dnia 23 września 1998 r., sygn. akt II SA 917/98, LEX, a także P. Świątecki," Drogi publiczne. Praktyczny komentarz do przepisów prawnych.", ZCO Zielona Góra 2002, str. 115 i n.). Jak wynika z ustaleń dokonanych przez organ, odcinek drogi krajowej nr [...], z którego skarżący domaga się wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu został, zgodnie z zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. zaliczony do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). W świetle art. 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Dodatkowo należy wskazać, jak wynika z art. 113 ust. 7 pkt. 1 wyżej cytowanego rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Ustanowienie, zatem zjazdu indywidualnego w przypadku drogi klasy GP jest stosowane warunkowo w zależności od tego, czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi a w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego wymienionych przykładowo w art. 113 ust. 7 ww. rozporządzenia, wyrażenie zgody jest niedopuszczalne nawet w sytuacjach przewidzianych w art. 9 ust. 1 pkt. 3 tego rozporządzenia. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż działka skarżącego położona jest w obrębie skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z droga powiatową nr [...] uprawiana jest rolniczo i nie posiada bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...], a dojazd do niej odbywa się istniejącym zjazdem indywidualnym z działki nr [...] zlokalizowanym z drogi powiatowej. Na szerokości całej działki skarżącego znajduje się podwójna linia ciągła P-4 oraz znaki ostrzegawcze b-20 "STOP", D-2 "koniec drogi z pierwszeństwem" i A-7 "ustąp pierwszeństwa", które stosuje się w celu uprzedzenia o takich miejscach na drodze, w których kierujący powinni zachować szczególną ostrożność ze względu na występujące lub mogące występować w tych miejscach niebezpieczeństwo. Średnioroczne dobowe natężenie ruchu na tym odcinku w 2010r. wynosiło 7604 pojazdów na dobę. W ocenie Sądu, organ rozstrzygając sprawę prawidłowo dał prymat interesowi publicznemu, jakim w tym przypadku jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Nie ulega wątpliwości, iż każdorazowy zjazd z drogi o szczególnym natężeniu ruchu, jakim są drogi krajowe, zwłaszcza w obrębie skrzyżowania zwiększa liczbę czynników powodujących zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego. Prowadzić może do ograniczenia płynności ruchu, odwrócenie uwagi kierowcy, ograniczenia widoczności, nagłego hamowania itp. zwiększając ryzyko kolizji drogowej. Skarżący podnosi, iż nie jest w stanie wjechać, jak wskazał, na rozprawie - raz w roku – kombajnem na swoją nieruchomość przez działkę sąsiednią nr [...] z uwagi na rozmiar kombajnu. W przedmiotowym stanie faktycznym skarżący winien podjąć starania mające na celu ustanowienie drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, zgodnie ze stałą organizacją ruchu na skrzyżowaniu ww. dróg publicznych, na wlocie ul. [...] w osi jezdni znajduje się linia podwójna ciągła P - 4, na szerokości całej działki nr [...] oraz znaki B-20, D-2 i znak A-7., w tej sytuacji wykonywanie manewrów sprzętem rolniczym powodowałoby łamanie obowiązujących przepisów prawa ruchu drogowego i zagrażałoby bezpieczeństwu użytkowników tych dróg. Ponadto taka lokalizacja zjazdu uniemożliwiłaby przebudowę przedmiotowego skrzyżowania dróg publicznych, które planuje zarządca drogi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności i nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) skargę oddalił.