VII SA/Wa 2839/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Polskich Linii Lotniczych [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] września 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżących Polskich Linii Lotniczych [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 2800 zł (dwa tysiące osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), art. 205 a ust. 1, art. 205 b ust. 1 pkt 2, art. 209 b ust. 4 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r. poz. 1393), art. 5, art. 7, art. 8, art. 9, art. 14 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/EWG (Dz. Urz. WEL46 s.1, 2004, s.1, dalej rozporządzenie) po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej: 1. decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...], którą stwierdzono naruszenie przez przewoźnika lotniczego [...] art. 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia polegające na niewypłaceniu J. T. odszkodowania w wysokości 600 euro, ustalił termin usunięcia w/w nieprawidłowości na 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji oraz nałożył na [...] S.A. karę pieniężną w wysokości 1000 zł, 2. decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...], którą stwierdzono naruszenie przez przewoźnika [...] art. 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia polegające na niewypłacenie B. Z. odszkodowania w wysokości 600 euro, ustalił termin usunięcia w/w nieprawidłowości na 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji oraz nałożył na [...] S.A. karę pieniężną w wysokości 1000 zł, 3. decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...], którą stwierdzono naruszenie przez przewoźnika [...] S.A. art. 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia polegające na niewypłaceniu M. M. odszkodowania w wysokości 600 euro, ustalił termin usunięcia w/w nieprawidłowości na 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji oraz nałożył na [...] S.A. karę pieniężną w wysokości 1000 zł, 4. decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...], którą stwierdzono naruszenie przez przewoźnika [...] S.A. art. 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia polegające na niewypłaceniu D. H. odszkodowania w wysokości 600 euro, ustalił termin usunięcia w/w nieprawidłowości na 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji oraz nałożył na [...] S.A. karę pieniężną w wysokości 1000 zł, 5. decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], którą stwierdzono naruszenie przez przewoźnika [...] S.A. art. 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia polegające na niewypłaceniu R. W. odszkodowania w wysokości 600 euro, ustalił termin usunięcia w/w nieprawidłowości na 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji oraz nałożył na [...] S.A. karę pieniężną w wysokości 1000 zł, 6. decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], którą stwierdzono naruszenie przez przewoźnika [...] S.A. art. 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia polegające na niewypłaceniu J. L. odszkodowania w wysokości 600 euro, ustalił termin usunięcia w/w nieprawidłowości na 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji oraz nałożył na [...] S.A. karę pieniężną w wysokości 1000 zł, 7. decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] oraz [...], którą stwierdzono naruszenie przez przewoźnika [...] S.A. art. 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia polegające na niewypłaceniu N. T. oraz K. T. odszkodowań w wysokości po 600 euro, ustalił termin usunięcia w/w nieprawidłowości na 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji oraz nałożył na [...] S.A. karę pieniężną w wysokości 2000 zł. I. stwierdził naruszenie prawa przez [...] S.A., II. stwierdził naruszenie obowiązku wpłaty na rzecz w/w osób odszkodowań w wysokości po 600 euro, o którym mowa w art. 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia, III. stwierdził naruszenie obowiązku otoczenia w/w osób bezpłatną opiekę, o której mowa w art. 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, IV. stwierdził naruszenie obowiązku udzielenia w/w osobom informacji dotyczącej przepisów rozporządzenia (art. 14 ust. 2), V. ustalił 14 dniowy termin usunięcia naruszeń, o których mowa w punkcie II od dnia doręczenia decyzji ostatecznej, VI. nałożył na [...] S.A. karę w łącznej wysokości 12.900 zł. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w wyniku przeprowadzonych postępowań wszczętych na wniosek w/w pasażerów lotu z dnia [...] czerwca 2013 r. na trasie [...] - [...] o oznaczeniu kodowym [...] wydał powyżej wskazane decyzje, którymi stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego art. 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia, polegające na niewypłaceniu każdej ze stron skarżących odszkodowania w wysokości 600 euro, ustalił termin usunięcia nieprawidłowości oraz nałożył na [...] S.A. karę pieniężną za naruszenie postanowień rozporządzenia w łącznej wysokości 7.000 zł (siedem tysięcy). Ponownie rozpoznając sprawę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wskazał, że każda strona skarżąca posiadała potwierdzoną rezerwację na lot z dnia [...] czerwca 2013 r. na trasie [...] - [...] o oznaczeniu kodowym [...]. Lot miał być wykonywany przy użyciu samolotu marki Boeing typ B767 o znakach rej. [...]. W dniu odlotu podczas przeglądu przedstartowego stwierdzono niesprawność instalacji wodnej samolotu (niskie ciśnienie wody w toaletach i podgrzewaczach). Dyrektor Departamentu Techniki Lotniczej Urzędu Lotnictwa Cywilnego w piśmie z dnia [...].04.2014 r. potwierdził fakt i datę ujawnienia usterki, a także to, iż samolot został wycofany z eksploatacji. Jednocześnie wskazał, iż usterka nie miała wpływu na bezpieczeństwo lotu. B. Z. został poinformowany o odwołaniu lotu na osiem godzin przed planowanym lotem. pozostałe strony skarżące, tj. N. i K. T., R. W., J. L., D. H., M. M. i J. T. o odwołaniu lotudowiedział się na lotnisku w [...]. Każda ze stron odbyła podróż do miejsca docelowego alternatywnymi lotami. Zgodnie z art. 209 b ust. 1 ustawy - Prawo lotnicze: "Kto działa z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów rozporządzeń, o których mowa w art. 205 a ust. 1, lub nie wykonuje albo nienależycie wykonuje zobowiązania wynikające z przepisów tych rozporządzeń, podlega karze pieniężnej w wysokości określonej w załączniku nr 2 do ustawy". Zdaniem organu przewoźnik zaniedbał obowiązek opieki, (art. 9 rozporządzenia), udzielenia informacji (art. 14 rozporządzenia) oraz wypłaty odszkodowania (art. 7 rozporządzenia). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniosły [...] S.A. z siedzibą w [...]. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego: a. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez brak sprecyzowania przez organ odwoławczy, czy uchylił decyzję organu I instancji, czy pozostawił ją w mocy; b. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 ustawy K.P.A. poprzez subiektywną ocenę sytuacji, niepopartą wcześniejszym zebraniem i rozpatrzeniem pełnego materiału dowodowego i uznanie, iż opinia Dyrektora Departamentu Techniki Lotniczej zezwalała na wykonanie przedmiotowego lotu, podczas gdy pełna ocena materiału dowodowego, prowadzi do twierdzeń przeciwnych; c. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów przewoźnika zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; d. art. 139 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez orzeczenie przez organ, iż przewoźnik naruszył art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 14 rozporządzenia, podczas gdy w decyzji I instancji naruszenia takiego nie stwierdzono. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego: e. art. 5 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że bezpieczeństwo lotu stanowi przesłankę konieczną do uznania, iż przyczyna odwołania lotu stanowi nadzwyczajną okoliczność wyłączającą odpowiedzialność przewoźnika lotniczego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., na podstawie art. 113 k.p.a. sprostował z urzędu zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2014 r. uznając, że zawiera ona oczywisty błąd pisarski. Sprostowanie dotyczy uzupełnienia rozstrzygnięcia "(...) o niezamierzone opuszczenie wyrazów przed pkt 1 orzeczenia: uchyla każdą z zaskarżonych decyzji w całości i w tym zakresie". Zdaniem organu nie powinno budzić wątpliwości, że decyzją z dnia [...] września 2014 r. uchylono decyzje: [...];[...];[...];[...];[...];[...];[...];[...]; oraz ponownie rozpatrzono i rozstrzygnięto sprawę zgodnie z art. 139 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., a przedmiotowa omyłka pisarska ma charakter oczywistej, typowej omyłki, której sprostowania mógł dokonać w trybie art. 113 § 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia najdalej idącego zarzutu dotyczącego rażącego naruszenia prawa. Podnosząc powyższy zarzut pełnomocnik skarżącego w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska, a Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi nie stwierdził, aby doszło do rażącego naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego rozpoznając ponownie sprawę na skutek wniosku złożonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a., swoje rozstrzygnięcie wydał m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie wskazują jednak, iż uchyla w całości zaskarżone decyzje. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie Sądu nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, a tym bardziej nie może być uznane za naruszenie kwalifikowane w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi bowiem wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości i pociągać za sobą skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Kontrola zaskarżonej decyzji wykazała jednak, że badane rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 139 k.p.a. Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Istota tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony, która powinna mieć świadomość, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Organ odwoławczy rozpatrujący ponownie sprawę może bowiem bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją i wydać decyzję bardziej korzystną dla strony, składającej odwołanie. Organ nie może zaś wydać rozstrzygnięcia mniej korzystnego niż dotychczasowe. Zakaz reformationis in peius ma więc na celu spowodowanie, aby strony w obawie przed pogorszeniem swej sytuacji prawnej nie zrezygnowały ze składania odwołań. Zakaz ten nie ma zastosowania w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w wyniku której organ pierwszej instancji ponownie rozpatruje sprawę. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w takiej sytuacji zakaz ten nie obowiązuje. Od zakazu reformationis in peius można odstąpić tylko w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Pierwszy z warunków odstąpienia od zakazu orzekania na niekorzyść strony - rażące naruszenie prawa - jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Dodatkowo wstępnym warunkiem uznania, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, jest stwierdzenie, iż w "zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt III SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Natomiast "rażące naruszenie interesu społecznego" nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a. Wchodzi ono w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, chociażby nie w stopniu rażącym. Ponadto zauważyć należy, iż obowiązkiem organu, który odstępuje o analizowanego zakazu jest szczegółowe wykazanie, że wskazana decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. W niniejszej sprawie [...] S.A. wystąpiły do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych decyzjami Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ([...];[...];[...];[...];[...];[...];[...];[...]). W wyniku złożonego wniosku Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wydał jedną decyzję, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł merytorycznie na niekorzyść strony odwołującej. Nie wykazał jednak, iż odstąpienie od zakazu reformationis in peius wynika z ustalenia, że zaskarżone decyzje rażąco naruszają prawo lub interes społeczny. Za takie uzasadnienie nie można bowiem uznać lakonicznego stwierdzenia organu, iż każda z zaskarżonych decyzji rażąco narusza art. 16 ust. 1 rozporządzenia, gdyż zawiera rozstrzygnięcie "(...) w oczywisty sposób sprzeczne z treścią i celami rozporządzenia". Powyższe jednoznacznie wskazuje, że organ odwoławczy dopuścił się obrazy art. 139 k.p.a., gdyż orzekł na niekorzyść strony wnoszącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ujawnione naruszenie art. 139 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, zwalnia Sad od obowiązku merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że istotą postępowania administracyjnego jest to, że toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej (art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a.). Obowiązuje tutaj zasada "jedna sprawa – jedna decyzja" (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/WA Wr 432/08; CBOSA: http: //orzeczenia.nsa.gov.pl). Na "sprawę administracyjną" składają się elementy podmiotowe – podmiot będący adresatem praw lub obowiązków, oraz elementy przedmiotowe – treść tych praw i obowiązków oraz podstawa faktyczna i prawna(por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn.. akt II OSK 1865/10; CBOSA; http: //orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ rozstrzygając zaskarżoną decyzją siedem spraw administracyjnych rozstrzygniętych indywidualnymi decyzjami naruszył art. 62 k.p.a., którego w podstawie prawnej nawet nie przywołał. Zgodnie z tym przepisem w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. W obowiązującym porządku prawnym brak jest jednak podstawy do połączenia spraw na etapie postępowania odwoławczego. Zaskarżona decyzja, będąca wynikiem takiego zabiegu jest chaotyczna, zawiera wiele powtórzeń przez co jest mało czytelna. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.