VII SA/Wa 284/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi W. Ż. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania W. Ż. - uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] października 2011 r., udzielającą T. Ż. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego o wymiarach 4, 70 x 5, 99 m oraz 3, 35 x 9, 17 m dobudowanego samowolnie do istniejącego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] [...] nr [...] w W., na potrzeby mieszkalne i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, iż z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wszczął na wniosek T. Ż. z dnia 23 marca 2009 r. postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji budynku gospodarczego dobudowanego do istniejącego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] nr [...] w [...] budynku mieszkalnego, który został zaadaptowany na cele mieszkalne. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 27 kwietnia 2010 r. ustalono, że istniejący na ww. działce budynek mieszkalny został rozbudowany w latach 70-tych XX wieku o część gospodarczą, która następnie - według oświadczenia T. Ż. - w 1992 r. została zaadaptowana na cele mieszkalne. W dobudowanej części gospodarczej wykonano pokój o wymiarach 2,95 x 2,50 m, kuchnię o wymiarach 3,00 x 2,95 m i łazienkę o wymiarach 1,85 x 1,85 m. Ponadto stwierdzono, że kuchnia i łazienka nie posiadają wentylacji. Inwestor nie okazał dokumentów potwierdzających legalność przedmiotowej inwestycji budowlanej. Organ powiatowy postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2004 r.), w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane - wstrzymał użytkowanie dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego budynku gospodarczego zaadaptowanego na cele mieszkalne, a także nałożył na T. Ż. obowiązek przedłożenia - w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia - oceny technicznej wykonanych robót budowlanych oraz samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na potrzeby mieszkalne wraz z inwentaryzacją wykonanych robót budowlanych (w formie graficznej i opisowej), sporządzonej przez osobę z uprawnieniami budowlanymi w odpowiedniej specjalności. Następnie organ powiatowy - po rozpatrzeniu wniosku T. Ż. opatrzonego datą 18 kwietnia 2011 r. - postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., zmienił ww. postanowienie nr [...] w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku w ten sposób, że wydłużył go do dnia 15 maja 2011 r. T. Ż. przedłożył żądaną dokumentację techniczną w PINB [...] w dniu [...] maja 2011 r. Organ powiatowy - po rozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, nałożył na T. Ż. obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie w części pomieszczeń gospodarczych adaptowanych na mieszkanie przewodów wentylacji grawitacyjnej, wykorzystując przewody kominowe w starej części budynku, do których należy podłączyć przewody z kuchni i łazienki, zgodnie z zaleceniami wynikającymi z oceny technicznej sporządzonej w kwietniu 2011 r. przez mgr inż. M. A. S. W dniu [...] października 2011 r. T. Ż. przedłożył dokumentację techniczną zawierającą adnotację mgr inż. M. A. S. o treści: "Wykonano instalacją grawitacyjną z łazienki i udrożniono wentylacją w kuchni. Zamontowano wentylatorki wzmacniające ciąg". Następnie organ I instancji wydał w dniu [...] października 2011 r. decyzję nr [...], którą udzielił T. Ż. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego o wymiarach 4,70 x 5,99 m oraz 3,35 x 9,17 m dobudowanego samowolnie do istniejącego budynku mieszkalnego. Z decyzją tą nie zgodził się W. Ż., kwestionując ją w części odnoszącej do udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego o wymiarach 4,70 x 5,99 m. Rozpoznając sprawę na skutek odwołania W. Ż. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż zaskarżona decyzja organu I instancji zasługuje na uchylenie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w odwołaniu. Zdaniem organu odwoławczego zarzut strony odwołującej się dotyczący wybudowania części budynku gospodarczego o wymiarach 4,70 x 5,99 m w 2000 r. nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Ponadto odwołujący się nie przedłożył żadnych dowodów potwierdzających, czy chociażby uprawdopodobniających podnoszoną przez niego okoliczność. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji technicznej opracowanej w kwietniu 2011 r. przez mgr inż. M. A. S., wynika natomiast, że w latach 70-tych XX wieku do istniejącego na ww. działce nr ewid. [...] budynku mieszkalnego dobudowana została część budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej, zaś w latach 1991-1992 część gospodarcza budynku została zaadaptowana na cele mieszkalne, w wyniku czego uzyskano pomieszczenia przeznaczone na kuchnię, łazienkę, sypialnię i przedpokój. Pomieszczenia te zostały połączone z pokojem dziennym i sypialnią w istniejącym budynku mieszkalnym. Z załączonej do dokumentacji technicznej inwentaryzacji wynika, że obecnie do istniejącego budynku mieszkalnego przylega część z ww. pomieszczeniami mieszkalnymi o wymiarach 3,35 x 9,17 m oraz część stanowiąca pomieszczenie gospodarcze o wymiarach 4 70 x 5,99 m. Dokonując analizy porównawczej ww. inwentaryzacji z projektem technicznym wewnętrznej instalacji gazowej zatwierdzonym decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1987 organ II instancji uznał, że zarys dobudowanej do budynku mieszkalnego części gospodarczej ujęty w projekcie technicznym wewnętrznej instalacji gazowej jest identyczny z zarysem, który obrazuje aktualna inwentaryzacja. Powyższe prowadzi do przekonania, że część gospodarcza w obecnym kształcie i wymiarach istniała co najmniej od 1987 r. A zatem zarzut strony odwołującej się należy uznać za bezzasadny i nie znajdujący potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W tym zakresie organ odwoławczy podzielił stanowisko zajęte przez organ powiatowy w decyzji z dnia [...] października 2011 r. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - skoro przedmiotowy budynek gospodarczy został dobudowany do istniejącego budynku w warunkach samowoli budowlanej w latach 70-tych XX wieku, a następnie został samowolnie zaadaptowany w latach 1991-1992 na cele mieszkalne - organ powiatowy prawidłowo rozpatrzył przedmiotową sprawę w oparciu o przepisy art. 37, 40, 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Jednakże w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] jako strony postępowania potraktował wyłącznie współwłaścicieli ww. działki nr ewid. [...], tj. T. Ż., K. K., S. S., E. W., J. Z., L. Ż. i W. Ż. Natomiast nie zapewnił czynnego udziału w tymże postępowaniu współwłaścicielom sąsiedniej działki nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] nr [...] W., pomimo że obiekt objęty niniejszym postępowaniem jest usytuowany w odległości 2,40 m od granicy tej działki. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że decyzja organu I instancji została doręczona bezpośrednio T. Ż., chociaż w toku postępowania administracyjnego (tj. w dniu 18 listopada 2010 r.) do akt sprawy zostało złożone pełnomocnictwo, z którego wynika, że T. Ż. upoważnił swoją matkę – B. Z.do reprezentowania go w przedmiotowej sprawie. Organ wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym strona może działać przez pełnomocnika i wówczas - zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń - wszelkie pisma procesowe, w tym również decyzje administracyjne, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek doręczyć pełnomocnikowi strony (art. 40 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że w razie ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania korespondencji urzędowej bezpośrednio do strony postępowania administracyjnego. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków, a co za tym idzie obarcza organy administracji publicznej obowiązkiem doręczenia wszelkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego pominięcie przez organ administracji publicznej pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, a postępowanie przeprowadzone z naruszeniem ogólnej zasady udziału strony w postępowaniu jest postępowaniem wadliwym w zakresie ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. W świetle powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana w wyniku postępowania administracyjnego przeprowadzonego z naruszeniem przepisów art. 61 § 4 k.p.a., art. 40 § 2 k.p.a., art. 109 § 1 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że istotnym elementem zasady dwuinstancyjności postępowania jest zakres rozpoznania i w konsekwencji rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczają go granice sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji. Tożsamość ta dotyczy tak elementów przedmiotowych, jak i podmiotowych. Jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania - co zostało wykazane powyżej - oraz decyzji nie doręczono ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi, to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a. Braku tego bowiem nie można usunąć w postępowaniu odwoławczym, gdyż postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, a pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu pierwszoinstacyjnym prowadzi do uznania, że decyzja podjęta przez organ I instancji jest wadliwa. Organ administracyjny prowadzący postępowanie zobowiązany jest zapewnić w nim udział wszystkim jego stronom, które mają prawo do rozpoznania sprawy przez organy obu instancji. Z powyższych względów w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez ten organ z udziałem wszystkich jego stron. Na marginesie organ II instancji zauważył, iż zabudowana działka nr [...] położona przy ul. [...] nr [...] w [...]. stanowi współwłasność kilku osób. W tej sytuacji wydaje się, że adresatem decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie powinni być wszyscy współwłaściciele zabudowanej nieruchomości, a nie tylko jeden z nich. Powyższą okoliczność organ powiatowy winien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. złożył W. Ż. Zaskarżonej decyzji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych służących za podstawę rozstrzygnięcia i zarzucił wadę polegającą na niewłaściwej ocenie okoliczności dotyczących daty wybudowania części budynku gospodarczego o wymiarach 4,70 x 5,99 m. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swe stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem skargi do Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o charakterze kasacyjnym, wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postępowanie przed organem pierwszej instancji dotknięte było szeregiem wad o charakterze procesowym. I tak: prawidłowe są ustalenia organu co do tego, że organ pierwszej nie dopełnił obowiązku zawiadomienia o terminie rozprawy wszystkich stron postępowania (art. 61 § 4 kpa). Tego rodzaju uchybienie nie mogło być "naprawione" w postępowaniu odwoławczym albowiem prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa. Każda ze stron postępowania ma bowiem prawo do tego aby sprawa była dwukrotnie przedmiotem oceny przez organy administracji (w przypadku wniesienia odwołania). W sytuacji gdy zawiadomienie o wszczęciu postępowania dokonane jest dopiero przez organ odwoławczy strona taka (nie zawiadomiona uprzednio o wszczęciu postępowania przez organ pierwszej instancji i której organ ten nie doręczył decyzji) pozbawiona jest – w przypadku niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia - możliwości wniesienia odwołania i oceny swojego stanowiska przez organ odwoławczy. Powyższe prowadzi do wniosku, że prawidłowo organ uznał, iż niepowiadomienie przez organ pierwszej instancji o wszczęciu postępowania wszystkich podmiotów posiadających przymiot strony uzasadnia konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Z taką sytuacją niewątpliwie mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Prawidłowo bowiem organ wskazał, że stronami niniejszego postępowania winni być właściciele działki sąsiedniej o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] [...] w [...] skoro odległość przedmiotowego obiektu od granic ich działki nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie W tym miejscu podkreślenia wymaga, że ze znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego mapy geodezyjnej z dnia 28 lutego 2007 r. (k.9/54) wynika, że obiekt ten zrealizowany jest w bliskim sąsiedztwie nieruchomości o nr Ew. [...]. Skarżący W. Ż. wskazał przy tym, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania wręcz przekroczył granice tej działki natomiast inwestor – T. Ż. przyznał, że obecnie obiekt zrealizowany jest w granicy z tą nieruchomością. A zatem dodatkowo wskazać należy, że organ rozpoznając ponownie sprawę winien również zawiadomić o toczącym się postępowaniu właścicieli działki o nr ew. [...]. Prawidłowo również organ odwoławczy zauważył, że organ pierwszej instancji dokonywał doręczeń dla T. Ż. z pominięciem jego pełnomocnika – B. Z. co stanowiło naruszenie art. 40 § 2 kpa. Powyższe okoliczności wskazują, że prawidłowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – działając w oparciu o art. 138 § 2 kpa – uchylił decyzję organu pierwszej instancji przekazując sprawę temuż organowi do ponownego rozpoznania. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi podnieść należy, że analiza jej uzasadnienia wskazuje, że de facto skarżący godzi się z treścią rozstrzygnięcia (uwzględniającego jego żądanie zawarte w odwołaniu o uchylenie zaskarżonej decyzji) natomiast zarzuca organom nadzoru budowlanego nienależyte wyjaśnienie okoliczności sprawy co do daty powstania przybudówki o wymiarach 4, 70 m x 5, 99 m twierdząc, iż nieprawidłowe są ustalenia, że powstała ona przed 1987 rokiem. Zarzuty te należało uznać za słuszne. Organy ustaliły, jak wynika z uzasadnienia decyzji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji – że budynek mieszkalny jednorodzinny został w latach 70-tych rozbudowany o cześć gospodarcza, którą od 1992 roku T. Ż. użytkuje na cele mieszkalne. Jednocześnie z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wynika, że pozwoleniem na użytkowanie objęty jest obiekt – budynek gospodarczy o wymiarach 4,70 m x 5, 99 m oraz 3, 35 m x 9, 17 m. dobudowany samowolnie do budynku mieszkalnego, adaptowany na potrzeby mieszkalne. Powyższych ustaleń, w ocenie Sądu organy dokonały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. I tak wskazać należy, że z wyjaśnień W. Ż. złożonych ustnie do protokołu w dniu [...].10.2011 r. wynika, że budynek użytkowany przez T. Ż. w chwili obecnej jest posadowiony w granicy z działką ew. nr [...]. zaś rozbudowana przez F. Ż. w latach 70 – tych część gospodarcza została dodatkowo rozbudowana przez T. Ż. po 2000 roku. Wyjaśniając powyższą kwestię organ ograniczył się do porównania znajdujących się w aktach sprawy dokumentów: mapy ze strony 11 inwentaryzacji i projektu technicznego wewnętrznej instalacji gazowej zatwierdzonego decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1987 co doprowadziło go do przekonania, że część gospodarcza w obecnym kształcie i wymiarach istniała co najmniej od 1987 r. Tymczasem z akt sprawy nie wynika ażeby organ przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, w tym zakresie w tym m.in. zażądał od T. Ż. wyjaśnień lub dokonał samodzielnych pomiarów na gruncie. Powyższe jest tym bardziej uzasadnione, że na rozprawie dnia 12 czerwca 2012 r. T. Ż. przyznał, że w 1992r. dobudował cześć budynku, która obecnie użytkowana jest na cele gospodarcze. W konsekwencji rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie wyjaśnić w należyty sposób, co do której części budynku zostało wszczęte postępowanie pismem z dnia 4 sierpnia 2010 r. a w konsekwencji czy postępowanie, w którym zostały wydane decyzje z dnia [...] października 2011 r. i z dnia [...] grudnia 2011 r. obejmowało cały obiekt budowlany czy też jedynie cześć adaptowaną na cele mieszkalne. W tym ostatnim wypadku organ zobowiązany będzie w należyty sposób określić granice rozstrzygnięcia. Oceniając powyższe nie może ujść uwadze organu, że w aktach sprawy pozostaje ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nakładająca na inwestora określone obowiązki. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi są wprawdzie uzasadnione jednakże biorąc pod uwagę, że przedmiotem skargi jest decyzja o charakterze kasacyjnym pozostawały one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z wymogami określonymi w art. 145 §1 pkt. 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. dalej: P.p.s.a.) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa pozostawało bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji o charakterze kasacyjnym. Zarzut podniesiony przez skarżącego stanowił natomiast dodatkowy argument wskazujący na konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] związany będzie ww. oceną prawną. Z tych względów – uznając że stwierdzone, opisane wyżej wady zaskarżonej decyzji pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia - na podstawie art. 151 P.p.s.a należało orzec jak w sentencji.