VII SA/Wa 2840/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A D i W D na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez A D i W D jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], odmawiającą zmiany w trybie art. 154 k.p.a. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. nr [...]. Tą ostatnią organ wojewódzki utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2003 r. nr [...], wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki dobudowanego pomieszczenia garażowego o wymiarach zewnętrznych 8,00 x 7,60 m, dobudowanego tarasu obmurowanego ze schodami zewnętrznymi o wymiarach zewnętrznych 9,00 x 3,50 m, rozbudowanego pomieszczenia mieszkalnego o wymiarach zewnętrznych 1,75 x 3,50 m do istniejącego budynku mieszkalnego, nadbudowanego poddasza z pomieszczeniami mieszkalnymi nad istniejącym budynkiem mieszkalnym, pięciu otworów okiennych wstawionych w elewacji istniejącego budynku zlokalizowanej od strony granicy działki, przebudowanej konstrukcji dachowej o wym. 9,00 x 9,00 m nad istniejącym budynkiem mieszkalnym, na działce nr ewid. [...] położonej w [...]przy ul. [...] , bez wymaganego pozwolenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "organ", przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, iż A D pismem z dnia 15 kwietnia 2014 r. wystąpiła z wnioskiem o zmianę na podstawie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267, ze zm.), decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. Następnie organ wojewódzki pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany w trybie art. 154 k.p.a. ww. decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] października 2004 r., utrzymującej w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] maja 2003 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. organ wojewódzki poinformował W D o prowadzonym w ww. sprawie postępowaniu. Organ wskazał następnie na treść art. 154 k.p.a., jak również na to, że zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Podkreślił, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy ustawodawca w przepisie prawa materialnego przewiduje pewien "luz decyzyjny". Natomiast w sytuacji, gdy ustawodawca w sposób sztywny narzuca określone zachowanie organu, uchylenie lub zmiana decyzji w ww. trybie nie jest możliwa. Organ wskazał dalej, że decyzja organu powiatowego z dnia [...] maja 2003 r. w sprawie rozbiórki, utrzymana w mocy decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] października 2004 r., została wydana na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106. poz. 1126, ze zm.), dalej "Prawo budowlane". Stosownie do art. 48 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie, albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Organ pokreślił, iż zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, przepis art. 48 Prawa budowlanego, należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 154 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę. Organ stwierdził, iż w przypadku decyzji ostatecznej, do której wydania organ jest zobligowany w określonych prawem okolicznościach, a w szczególności w przypadku decyzji nakazującej rozbiórkę, nie jest możliwe jej uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. Tego rodzaju decyzje mają charakter związany. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach. Jednocześnie organ zauważył, że uwzględnienie na podstawie art. 154 k.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę, ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny, prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności art. 48 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. W świetle powyższego organ stwierdził, że organ wojewódzki decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. zasadnie odmówił zmiany w trybie art. 154 k.p.a. decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] października 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję organu powiatowego w przedmiocie nakazu rozbiórki. W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., skarżący - A D i W D zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego - art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zawartych w tym przepisie zasad m. in. zaufania do organów administracji publicznej, bezpieczeństwa prawnego obywateli oraz proporcjonalności, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji; 2) przepisów postępowania, w szczególności przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 6-11, art. 75 §1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art.154 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu w postępowaniu podstawowych zasad praworządności, celowości, pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej ,nieuwzględnieniu słusznego interesu obywatela i baczenia aby nie poniósł on szkody w postępowaniu oraz rzeczywistego w nim udziału. Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanych nią w mocy poprzedzających ją decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazali w szczególności na to, iż wadliwie przyjęto w sprawie, że decyzje wydane w trybie art. 48 Prawa budowlanego nie podlegają zmianie lub uchyleniu, bo sprzeciwia się temu przepis szczególny jakim jest ww. art. 48. Powołali przy tym wyrok NSA z dnia 21 marca 1995 r. sygn. akt SA/Po 2119/94. Zarzucili pominięcie tego wyroku w sprawie, jak również okoliczności zaistniałych po wydaniu kwestionowanej decyzji rozbiórkowej, które to dowodzą istnienia ich ważnego interesu. Orzeczenia organów uznali za tym bardziej błędne, że za sugestią organu powiatowego podjęli się inwentaryzacji obiektu i ponieśli w związku z tym koszty. Zarzucili nie ustosunkowanie się do podnoszonych przez nich okoliczności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone w tym trybie stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i umożliwia wzruszenie decyzji ostatecznych. O ile wzruszenie decyzji ostatecznej w drodze wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia jej nieważności, dotyczy decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi, tak przepis art. 154 k.p.a. (jak i art. 155 Kodeksu) dotyczy wzruszenia (uchylenia, zmiany) decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych – nie dotkniętych żadnymi wadami. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy w danych okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki wymienione w § 1 tego artykułu. Zauważyć więc raz jeszcze należy, iż zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. jest możliwa, jeżeli decyzja ta jest decyzją ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dopiero łączne wystąpienie wymienionych przesłanek uprawnia organ do zastosowania ww. art. 154. Przy czym, uwzględnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony (a więc jednej z przesłanek, od której zaistnienia uzależnione jest wzruszenie decyzji w omawianym trybie) może nastąpić tylko w sprawie, której charakter na to pozwala. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. jest w konsekwencji możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca organom określone rozwiązanie, art. 154 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Uchylenie lub zmiana decyzji w omawianym trybie może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Zatem, w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, tj. przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Z decyzją związaną mamy zaś do czynienia wówczas, gdy organ administracji ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie określonej treści, gdy spełnione zostaną wskazane w przepisie prawa przesłanki. O tym, czy dana decyzja jest tzw. decyzją związaną decyduje więc przepis prawa, na podstawie którego decyzja ta została wydana. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 k.p.a., organ administracji publicznej musi więc przede wszystkim ustalić, czy decyzja, której wniosek dotyczy jest decyzją związaną, czy też nie. Jeśli wniosek dotyczy decyzji związanej, to jej zmiana w trybie art. 154 k.p.a. jest już tylko z tej przyczyny niemożliwa i niedopuszczalna. Zbędne jest w takim przypadku dokonywanie przez organ administracji publicznej oceny, czy istnieją wskazane w tym przepisie przesłanki zmiany decyzji, to jest czy strona na podstawie tej decyzji nie nabyła prawo oraz, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1693/11, Lex nr 1404618). W konsekwencji, w pełni uprawnione jest stwierdzenie, że w trybie art. 154 k.p.a. nie można wzruszyć każdej decyzji ostatecznej, a jedynie taką, która wydana jest na podstawie przepisu prawa opartego na uznaniu administracyjnym. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi są nieuzasadnione. Skarżąca wystąpiła o uchylenie lub zmianę decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. nr [...] , utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2003 r. nr [...]. Decyzje te zapadły w przedmiocie nakazu rozbiórki nadbudowanych i rozbudowanych części istniejącego budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce o nr ewid. [...] położonej w [...]przy ul. [...] . Nakaz rozbiórki orzeczono w I instancji w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ nakazywał, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W II instancji organ wojewódzki kierował się również wskazanym przepisem, ale w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718), nowelizującą ww. art. 48 w ten sposób, iż w ust. 2 art. 48 przewidziano możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu, po spełnieniu określonych warunków. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji o nakazie rozbiórki, organ wojewódzki wskazał na to, że zrealizowana inwestycja narusza rozporządzenie w sprawie warunków technicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) i z tego względu nie nadaje się do legalizacji. Kwestionując wskazane orzeczenia skarżąca wskazała na przepisy art. 154 i art. 155 k.p.a. Wobec tak sformułowanego żądania właściwe organy (będąc nim związane) procedowały w obu wskazanych trybach, przy czym kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje wydano w oparciu o art. 154 k.p.a. Organy obu instancji orzekając w sprawie i odmawiając zmiany lub uchylenia ww. decyzji ostatecznej organu wojewódzkiego z dnia [...] października 2004 r., uwzględniły charakter kwestionowanej decyzji (będący konsekwencją podstawy materialnoprawnej tego orzeczenia) i prawidłowo w efekcie podniosły, że tryb uregulowany w art. 154 Kodeksu nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Ocena ta jest w pełni prawidłowa. Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tak przed, jak i po nowelizacji z 2003 r. oraz w brzmieniu obowiązującym obecnie) jest bowiem decyzją związaną. Organ administracji w przypadku stwierdzenia przesłanek do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części ma obowiązek wydania decyzji nakazującej taką rozbiórkę. Nie może odstąpić o wydania takiej decyzji, uzasadniając to np. względami społecznym. Organ administracji może oczywiście błędnie ustalić, że istnieją przewidziane w tym przepisie podstawy do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, jednakże nie zmienia to sytuacji, że wydana przez ten organ decyzja jest decyzją związaną, a do takiej tryb z art. 154 Kodeksu nie ma zastosowania. Tak też wskazał NSA m. in. w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2024/10 (Lex nr 1138044), stwierdzając, iż "W sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego orzeczonej na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (...) nie ma miejsca na uznanie administracyjne i stąd tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie może służyć uchyleniu lub zmianie takiej decyzji". Reasumując, Sąd podzielił stanowisko wyrażone w niniejszej sprawie i zgodził się z organami, że wobec charakteru decyzji ostatecznej objętej żądaniem (sformułowanym przez skarżącą w oparciu o art. 154 k.p.a.), już tylko z tego powodu (i niezależnie od tego, czy zaistniały przesłanki z art. 154, w tym - czy wnioskodawczyni wykazała "słuszny interes strony" przemawiający za wzruszeniem decyzji ostatecznej), nie było możliwe zastosowanie ww. art. 154, i uchylenie bądź dokonanie zmiany na jego podstawie decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę. Niezależnie od powyższego -a to już w kontekście przesłanek uregulowanych w art. 154 Kodeksu- Sąd zauważa, iż omawiany w sprawie tryb wzruszania decyzji ostatecznych, dotyczy tylko takich decyzji, na mocy których strona nie nabyła prawa. Przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej należy zaś rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. W przypadku decyzji, na mocy której nałożono na stronę obowiązek, tym "przysporzeniem w sferze prawnej" jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku. "Nabycie praw" użyte w omawianym przepisie należy bowiem rozumieć szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawo". Decyzja o nakazie rozbiórki nie jest więc decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. (v. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 1076/00, Lex nr 80587, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1188/04, Lex nr 164973). Decyzja wydana w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, a to powoduje, że również z tej przyczyny niedopuszczalne jest jej wzruszenie w trybie art. 154 k.p.a. Nie jest bowiem zachowana podstawowa przesłanka uregulowana w tym przepisie. Konkludując, Sąd podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, iż nie jest możliwa zmiana w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji nakazującej skarżącej rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego. Organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił zmiany kwestionowanej decyzji wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki na podstawie ww. przepisu k.p.a., a organ odwoławczy zasadnie utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki wydana na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jest bowiem decyzją związaną, nadto - nakładającą na stronę obowiązek, a wobec tego jej wzruszenie w oparciu o art. 154 k.p.a. z tych powodów jest niedopuszczalne. Tym samym brak było jakichkolwiek podstaw, aby w toku postępowania organy orzekające zajmowały się okolicznościami podnoszonymi przez skarżącą, a mającymi -w jej ocenie- przemawiać za wzruszeniem decyzji zobowiązującej ją do wykonania rozbiórki, w kontekście (jak należy sądzić) interesu społecznego lub słusznego interesu strony (bo tylko w tym kontekście okoliczności te w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. mogłyby być rozważane). Stąd też za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty procesowe podniesione w skardze. Sąd stwierdził jednocześnie, iż organy orzekające w sprawie uwzględniły wszystkie te jej aspekty, które w tym przypadku winny być dostrzeżone i ocenione, bo mogłyby czy też miały wpływ na wynik postępowania. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.