VII SA/Wa 2841/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2011 r. znak [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...]Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 27 ust 1 i 2 oraz art. 31 a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej -tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis), w związku z art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa): 1) wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...]" określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi 2) nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1 3) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W jej uzasadnieniu wskazał, że wydał decyzję w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych - tzw. dopalaczy oraz koniecznością natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów. Decyzję pozostawiono właścicielowi sklepu "[...]" w O.przy ul. [...]P.P.podczas kontroli sanitarnej przeprowadzonej w sklepie w dniu [...] października2010 r., w trakcie której stwierdzono obecność produktów kolekcjonerskich. Produkty te zabezpieczono do badań i zaplombowano obiekt. Nie stwierdzono w obiekcie wyrobu o nazwie "[...]". W dniu 7 października 2010r. Powiatowy Inspektor Sanitarny ponownie przeprowadził w obiekcie kontrolę zabezpieczając do depozytu wyroby kolekcjonerskie stwierdzone w sklepie w dniu 7 października 2010r. W dniu 19 października 2010r. Powiatowy Inspektor Sanitarny ponownie przeprowadził w obiekcie kontrolę zabezpieczając do depozytu kolejne produkty. P.P.złożył za pośrednictwem urzędu pocztowego w dniu 19 października 2010r. (data wpływu 21.10.2010) wniosek do Głównego Inspektora Sanitarnego o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wnioskiem o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Wniosek został rozpatrzony jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej wydaniem przez Głównego Inspektora Sanitarnego omawianej decyzji. We wniosku strona wskazała, iż przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem prawa zawartym w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 § 3, art. 11, art. 107 § 1 i § 3 oraz w art. 108 § 1. Zdaniem strony decyzja naruszyła także przepisy prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 31 a ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Ponadto strona wniosła o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Ponadto P.P.złożył w dniu 20 października 2010 r. wniosek o uchylenie zabezpieczenia lokalu sklepowego. Po rozpatrzeniu wniosku strony, Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] października 2011r. znak [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję znak: [...]z dnia [...] października2010 r. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej państwowy inspektor sanitarny, w przypadku stwierdzenia naruszeń higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi nakazuje w drodze decyzji administracyjnej unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzja taka, z mocy prawa, podlega natychmiastowemu wykonaniu. Odnosząc się do zarzutu strony GIS zauważył, iż przepis art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który stanowił podstawę prawną do wydania przez Głównego Inspektora Sanitarnego zaskarżonej decyzji jest szczególnym przepisem, wyposażającym ww. organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Przepis ten stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 1 ww. ustawy), a przez art. 31a - również zadanie Głównego Inspektora Sanitarnego. Wykonywanie zadań określonych w art. 1 ustawy polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej, co potwierdza brzmienie art. 2 ustawy. Działanie Głównego Inspektora Sanitarnego w granicach wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 ustawy, jest działaniem prewencyjnym, zapobiegawczym. GIS podkreślił, iż przesłanką wydania wskazanej decyzji jest stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". Organ wskazał, że zaniechanie działania i nie wydanie decyzji z dnia [...] października2010 r. stanowiłoby dopuszczenie do sytuacji, w której to realne zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi utrzymywałoby się. Brak reakcji w tym zakresie oznaczałby zagrożenie dla zdrowia publicznego, które przy wydaniu takiej decyzji powinno stanowić priorytet. Co więcej, stan zagrożenia - po przebadaniu zabezpieczonych produktów - okazał się stanem istniejącego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego, co tylko wzmaga fakt, iż stan zagrożenia na dzień wydania zaskarżonej decyzji miał realny wymiar i rzeczywisty charakter. Główny Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że zastosował w sprawie instytucję współuczestnictwa będącą przejawem uproszczenia i przyśpieszenia postępowania . W przypadku braku kompetencji do wydawania administracyjnych aktów generalnych, art. 62 k.p.a. stwarza to podstawę do szybkiego rozstrzygnięcia różnych pod względem podmiotowych spraw administracyjnych. Wydana przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzja, stanowiąca rezultat wspólnego postępowania wyjaśniającego, jest adresowana do każdej ze stron postępowania w sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia środka zaskarżenia, które nie będzie skutkować zaskarżeniem innych decyzji, mimo łącznego ich prowadzenia. W przypadku gdy postępowanie prowadzone w trybie art. 62 k.p.a. dotyczyło kilkuset stron postępowania, to wyliczenie ich w "rozdzielniku" do decyzji, a nie w petitum rozstrzygnięcia stanowiło w zasadzie jedyne racjonalne rozwiązanie. W przypadku decyzji konkretyzujących art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej istotne jest również to, że decyzje te choć skierowane są do indywidualnie określonych adresatów, mają charakter rzeczowy. Tym samym w treści osnowy decyzji przede wszystkim należy określić przedmiot rozstrzygnięcia. Strony natomiast mogą być określone w rozdzielniku. W przypadku decyzji w których występuje znaczna liczba stron, a zachodzi konieczność skutecznej i szybkiej ochrony przed zagrożeniem życia i zdrowia, brak doręczenia rozdzielnika w którym wymienia się kilkaset stron tegoż postępowania, należy uznać za nie mający bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie, a tym samym za brak nieistotny, nie prowadzący do uchylenia decyzji. Główny Inspektor Sanitarny wskazał również, że doręczenie odpisu decyzji uzasadnione było również koniecznością szybkiego działania. Wydane oświadczenie woli organu administracji publicznej musi być w sytuacjach konieczności ochrony interesu publicznego egzekwowane możliwie najszybciej, tak by uchronić obywateli przed określonymi zagrożeniami. Doręczenie odpisu przez pracowników inspekcji, zamiast oryginału decyzji, nie stanowi naruszenia prawa które uzasadniałby jej eliminację z obrotu prawnego. W przypadku przedstawienia stronie legitymacji służbowej pracownika inspekcji, strona ma gwarancję, że decyzja pochodzi od organu administracji, który jest określony w treści decyzji. Z odpisu decyzji może również zapoznać się z treścią złożonego oświadczenia woli (osnowa decyzji), a od daty doręczenia może w terminie 14 dni złożyć stosowny środek zaskarżenia zwykłego. Zdaniem organu na uwagę zasługuje także fakt, iż produkty kolekcjonerskie, które sprzedawał P.P.były opatrzone znakami ostrzegawczymi, że ich spożycie jest groźne dla zdrowia ludzkiego, a zatem było jasne, że wprowadzanie ich do obrotu jako produktów kolekcjonerskich o jednoznacznym dla sprzedawcy i nabywcy przeznaczeniu wypełniało dyspozycję art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wprowadzone ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dodatkowe regulacje sprowadzające się do uznania produktów kolekcjonerskich o działaniu psychoaktywnym za środki zastępcze, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu jest w Polsce zakazane w pełni potwierdza zasadność decyzji z dnia [...] października2010 r. i uniemożliwia jej zmianę. W skardze skierowanej do Sądu P.P.wskazał, że otrzymał kserokopię decyzji. Wskazał również, że prowadził działalność legalnie, tymczasem odebrano mu towar zakupiony legalnie (posiadał faktury). Nie był jego producentem więc nie mógł znać składu chemicznego poszczególnych towarów. Producent zapewniał, iż wszystko jest zgodne z obowiązującym prawem. Nie wiedział, że produkty które miał w sprzedaży były nielegalne. Takie stanowisko zajęła również opolska Prokuratura Rejonowa, która umorzyła postępowanie przygotowawcze przeciwko skarżącemu. W dniu kiedy zabrano mu cały towar nie dokonano analiz próbek pod kątem składu chemicznego. O tym, że w jego towarze są substancje zakazane ustawowo dowiedział się po roku. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie wskazując, ze decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...].10.2010 r. dotyczyła wycofania z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[...]" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich" oraz wszystkich podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, tzw. dopalaczy. Przeprowadzona w sklepie skarżącego kontrola wykazała, iż znajdują się w nim produkty kolekcjonerskie". Oznacza to, iż organy inspekcji sanitarnej posiadały w chwili wydania decyzji z [...] października2010 r. informacje o posiadaniu przez skarżącego w asortymencie swych sklepów produktów "kolekcjonerskich", podobnych do wyrobu o nazwie [...]. Należy wskazać, iż przedmiotem decyzji GIS z dnia [...] października2010r. były również produkty "podobne" do produktu kolekcjonerskiego o nazwie "[...]". O podobieństwie decydowały takie względy jak: skład chemiczny, sposób użycia, przeznaczenie, faktyczne praktyczne zastosowanie itp. Były zatem podstawy do skierowania decyzji z [...] października2010r. także do skarżącego. GIS zwrócił również uwagę ,że obecnie, z uwagi na skład chemiczny tych produktów i wypełnienie ustawowej definicji środa zastępczego, ich funkcjonowanie w obrocie jest prawem zakazane aktem generalnym, ustawą. Zmiana stanu prawnego spowodowała, że decyzja GIS z dnia [...] października2010 r. ma nieodwracalny skutek prawny. Organ administracji publicznej nie może zastosować formy aktu administracyjnego (stwierdzić nieważności decyzji) wobec produktów które już zostały wycofane z obrotu i nigdy do tego obrotu nie trafią, z uwagi na jednoznaczny ustawowy zakaz. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii środek zastępczy definiuje się jako substancję pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stan e fizycznym lub produkt, roślinę, grzyba lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Innymi słowy produkty sprzedawane przez skarżącego, objęte decyzją z [...] października2010 r. zakwalifikować należy jako tzw. środki zastępcze. Art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakazuje zaś wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium RP środków zastępczych. Oznacza to, iż rozstrzygnięcie z dnia [...] października201 Ir. jest zgodne z prawem, a uchylenie decyzji z dnia [...] października2010 r. sankcjonowałoby bowiem prowadzenie przez skarżącego działalności wprost zakazanej przez ustawę. Co więcej, zasada legalizmu wymaga, aby organ administracyjny orzekający w sprawie generalnie stosował prawo w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania, o ile z przepisów szczególnych nie wynika zasada odwoływania się do regulacji wcześniejszych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie podnieść należy, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu, skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z powodów podniesionych przez stronę skarżącą. Zaskarżona decyzja rażąco narusza przepisy postępowania administracyjnego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Odwołanie jest instytucją procesową umożliwiającą uprawnionym podmiotom zaskarżenie decyzji administracyjnej. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 k.p.a.). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Organ odwoławczy przed rozpoznaniem odwołania pod względem merytorycznym zobowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Norma prawna wynikająca z art. 134 k.p.a. ma charakter imperatywny. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu II instancji w każdym przypadku, gdy takie uchybienie ma miejsce. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej wystąpienia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Organ nie może bowiem w takiej sytuacji przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Nawet nieznaczne przekroczenie terminu do złożenia odwołania (odpowiednio – wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do jego złożenia. Czternastodniowy termin, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., liczy się od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie. Jeżeli zaś strony postępowania nie wniosą odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a., decyzja staje się ostateczna. Decyzje ostateczne mogą być zaś wzruszone tylko w trybach nadzwyczajnych, uregulowanych w rozdziałach 12 i 13 Działu II k.p.a. Rozpatrzenie odwołania złożonego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ dokonuje bowiem weryfikacji w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości. Z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w dniu [...] października2010 r. (vide – protokół kontroli sanitarnej z dnia [...] października2010 r.). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został zaś wniesiony w dniu 19 października 2010 r., o czym świadczy data stempla pocztowego znajdującego się na kopercie, w której nadano wniosek. Ponieważ ostatni dzień terminu do wniesienia odwołania przypadł na dzień 18 października 2010 r., wniosek skarżącego został wniesiony po upływie ustawowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż obowiązkiem organu odwoławczego w zaistniałej sytuacji było stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 134 k.p.a., nie zaś – jak uczynił to Główny Inspektor sanitarny – jego merytoryczne rozpoznanie. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z rażącym naruszeniem art. 16 k.p.a., art. 129 § 2 k.p.a. i art. 134 k.p.a., co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności ze względu na wystąpienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 cytowanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.