VII SA/Wa 2841/24

25 lipca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska asesor WSA Marcin Maszczyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2025 r. sprawy ze skargi A. P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Ministra Nauki z dnia 30 lipca 2024 r. znak: DSW-WPN.8050.1.2024.5 w przedmiocie zmiany statutu oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest rozstrzygnięcie nadzorcze Ministra Nauki (dalej: "Minister" lub "organ") z dnia 30 lipca 2024 r., znak: DSW-WPN.8050.1.2024.5, wydane w przedmiocie zmiany statutu. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Do Ministra wpłynęło wystąpienie wskazujące na podjęcie w dniu [...] kwietnia 2024 r. przez Senat Akademii P. w P. (dalej: "Uczelnia" lub "Akademia" lub "skarżąca") uchwały nr [...] w sprawie zmiany Statutu Uczelni z pominięciem opinii Rady Uczelni wymaganej zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 2 i art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2023 r. poz. 742, dalej: "ustawa"). Minister Nauki w piśmie z dnia 10 maja 2024 r. wystąpił do Rektora Uczelni o przekazanie wyjaśnień oraz wszelkich niezbędnych dokumentów wykazujących, iż tryb zastosowany przy podjęciu przez Senat przedmiotowej uchwały był zgodny z art. 18 ust. 1 pkt 2 i art. 34 ust. 2 ustawy w zakresie zasięgnięcia opinii rady uczelni wyrażonej większością głosów statutowej liczby członków, w tym przedstawienia listy obecności i protokołu z posiedzenia Senatu Uczelni z dnia [...] kwietnia 2024 r. oraz opinii Rady Uczelni w sprawie przedłożonych Senatowi zmian w Statucie Uczelni. W odpowiedzi z dnia [...] maja 2024 r. Rektor przekazał dokumentację, w tym protokół z posiedzenia Senatu Akademii w dniu [...] kwietnia 2024 r., wraz z argumentacją, iż podjęcie przez Senat Uczelni w dniu [...] kwietnia 2024 r. uchwały w przedmiocie zmian w Statucie było zasadne. Rektor powołał się na konieczność zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Akademii P. w sytuacji uporczywego niepodejmowania przez Radę Uczelni uchwały opiniodawczej w sprawie wniosku Rektora Akademii dotyczącego zaopiniowania zmian w Statucie Uczelni na kilku kolejnych posiedzeniach zwołanych w terminach [...] marca 2024 r., [...] marca 2024 r., [...] kwietnia 2024 r. i [...] kwietnia 2024 r. Rektor zaznaczył, że w przypadku trzech z tych posiedzeń nie było kworum wymaganego przez art. 22 ust. 3 ustawy, w tym również na posiedzeniach zdalnych, natomiast na posiedzeniu w dniu [...] kwietnia 2024 r. dwóch członków Rady Uczelni doprowadziło do niedopuszczenia do rozpatrzenia tego punktu porządku obrad. Rektor nadmienił, iż skutkiem ciągłego i uporczywego paraliżu działania Rady Uczelni przez większość jej członków jest rezygnacja kolejnego Przewodniczącego Rady Uczelni. Przedstawiając powyższy przebieg zdarzeń, Rektor uzasadniał, iż zasięgnięcie opinii Rady Uczelni nie jest konieczne, gdy okoliczności danego stanu faktycznego przemawiają za odstąpieniem od tej procedury, a za takie okoliczności uznał uporczywe niepodejmowanie niewiążącej uchwały przez Radę w sprawie zmian do Statutu, co stanowiło cechy celowego działania na szkodę uczelni, więc przedstawił zmiany do Statutu na posiedzeniu Senatu, kierując się dobrem Uczelni. Rektor zauważył także, że członkowie Senatu Akademii uznali, iż dalsze blokowanie przez Radę Uczelni przeprowadzenia niezbędnych zmian w Statucie Akademii, szczególnie w zakresie procedury wyborczej zagraża prawidłowemu funkcjonowaniu Uczelni, uniemożliwi przeprowadzenie wyborów organów Uczelni zgodnych z prawem, a w konsekwencji doprowadzi do paraliżu Uczelni. Jak wynika z akt sprawy w piśmie z dnia [...] czerwca 2024 r., Minister wystąpił do Przewodniczącego Senatu Akademii z wnioskiem, na podstawie art. 432 ust. 6 ustawy, o skrócenie kadencji Rady Uczelni i o pilne przekazanie informacji w zakresie decyzji podjętych w przedmiotowej sprawie. Wskazano, że czynności wyborcze podejmowane z zastosowaniem procedury opierającej się na postanowieniach Statutu przyjętego bez opinii Rady Uczelni, mogą być podważane. Ww. wniosek Ministra miał być uzasadniony naruszeniem przez Radę Uczelni przepisów ustawy poprzez długotrwałe niewykonywanie ustawowych zadań przez ten organ; skrócenie kadencji Rady Uczelni i powołanie nowej na okres do końca kadencji dotychczasowej Rady ma na celu przywrócenie prawidłowego działania organów Akademii i umożliwienie wykonywania przypisanych ustawą tym organom zadań. W związku z brakiem odpowiedzi w przedmiotowej sprawie pismem z dnia [...] lipca 2024 r. Minister ponownie wystąpił do Przewodniczącego Senatu Akademii o zajęcie stanowiska w sprawie ważności czynności wyborczych podejmowanych z zastosowaniem procedury opierającej się na postanowieniach Statutu przyjętego bez opinii Rady Uczelni. W piśmie z dnia [...] lipca 2024. Rektor Uczelni wyjaśnił, że rezygnacja złożona przez Janusza Malinowskiego umożliwiła podjęcie kroków zmierzających do odblokowana działalności Rady Uczelni bez skracania jej kadencji. Jednocześnie podniósł, że podjęte kroki zmierzające do uzupełnienia/wymiany składu Rady Uczelni bez skracania jej kadencji zapewniły wypełnienie obowiązków ustawowych działań Rady i już w dniu [...] czerwca 2024 r., podjęto szereg, wcześniej blokowanych przez część członków Rady, uchwał związanych z polityka finansową Akademii. Procedowanie już tych uchwał dowodzi, że wypełniono wskazania Ministra zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2024 r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2024 r., znak: [...], Minister stwierdził nieważność uchwały nr [...] Statutu Akademii "w sprawie zmiany Statutu Akademii P. (załączniki do pisma Ministra Edukacji i Nauki z dnia 11 lipca 2023 r., nr DSW-WPN.8015.70.2023)". W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku przeprowadzonych czynności wyjaśniających ustalono w przedmiotowej sprawie, iż podjęcie przez Senat Uczelni w dniu [...] kwietnia 2024 r. uchwały nr [...] w sprawie zmiany Statutu Akademii nastąpiło bez uprzedniego uzyskania opinii Rady Uczelni wymaganej zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 2 i art. 34 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy, do zadań senatu należy uchwalanie statutu. Przepis ten ma zatem zastosowanie także do zmian wprowadzanych do statutu. Realizacja tego zadania przez senat nie może odbywać się z pominięciem wymagań związanych z zadaniami innych organów uczelni w zakresie statutu uczelni wynikających z przepisów ustawy. W myśl art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy, do zadań rady uczelni należy opiniowanie projektu statutu. Wymóg zasięgnięcia opinii rady uczelni wyrażonej większością głosów statutowej liczby członków przy uchwalaniu statutu uczelni publicznej przez senat wynika także z art. 34 ust. 2 ustawy. Przywołane przepisy prawa materialnego wyraźnie zobowiązują senat uczelni do zasięgnięcia opinii rady uczelni przed podjęciem uchwały dotyczącej statutu (tym samym jego zmiany). Wynikający z przepisów ustawy tryb przyjęcia statutu (tym samym jego zmiany) przewidujący podział zadań między ustawowymi organami uczelni (rektor przygotowuje projekt zmiany statutu uczelni w myśl art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy, który opiniuje rada uczelni, a następnie senat podejmuje uchwałę w sprawie zmian do statutu), miał m. in. na celu zapewnienie możliwości wyrażenia stanowisk przez szerokie grono reprezentantów wspólnoty akademickiej. Przedstawiona przez Rektora argumentacja wskazująca na okoliczności, które uzasadniałyby możliwość działania z pominięciem wymaganego przepisami ustawy opiniowania statutu (zmian w statucie) przez Radę Uczelni, zdaniem Ministra, nie znajduje oparcia w przepisach ustawy. Ustawodawca przewidując w przepisach ustawy dotyczących uchwalenia statutu (tym samym jego zmiany) formę współdziałania pomiędzy organami uczelni - radą uczelni i senatem uczelni określił w tym przepisie, iż ma ona przybrać postać "opinii". Na gruncie przepisów ustawy senat uczelni przed uchwaleniem zmian do statutu zobowiązany był do uzyskania w tym zakresie opinii rady uczelni wymaganej w art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy i do przeprowadzenia analizy treści tego stanowiska. Tymczasem z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Senat Akademii wyłącznie wystąpił o opinię Rady Uczelni, natomiast jej nie uzyskał i tym samym nie mógł przeprowadzić analizy treści opinii Rady, co oznacza, iż przystępując na posiedzeniu w dniu [...] kwietnia 2024 r. do uchwalenia zmian do Statutu Akademii Piotrkowskiej, podjął czynności naruszające przepisy prawa, na skutek czego uchwała Senatu Akademii nr [...] jest obarczona wadą prawną. Podjęcie przez Senat Akademii uchwały z naruszeniem wymogu zasięgnięcia opinii Rady Uczelni wynikającego z przepisu art. 18 ust. 1 pkt 2 i art. 34 ust. 2 ustawy stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2024 r. Akademia zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze Ministra z dnia 30 lipca 2024 r. w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 427 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez bezzasadne stwierdzenie nieważności uchwały Senatu Akademii nr [...] w zw. z naruszeniem art. 18 ust. 1 pkt 2 i art. 34 ust. 2 ustawy w sytuacji, gdy skarżąca nie dopuściła się naruszenia prawa, albowiem przed podjęciem zakwestionowanej uchwały Rektor Akademii wystąpił do Rady Uczelni o wydanie opinii w terminie do dnia [...] kwietnia 2024 r. pod rygorem przyjęcia, iż niepodjęcie uchwały w tym terminie zostanie potraktowane, jako wyrażenie opinii negatywnej, co należy uznać za spełnienie wymogu zasięgnięcia opinii Rady Uczelni, o którym mowa w art. 34 ust. 2 ustawy; 2) art. 34 ust. 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą przyjęciu, iż sformułowanie "po zasięgnięciu opinii rady uczelni wyrażonej większością głosów statutowej liczby członków" oznacza wystąpienie o opinię Rady Uczelni, oraz jej uzyskanie, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu winna uwzględniać językową wykładnię słowa "zasięgnąć - zasięgać", które oznacza "poprosić kogoś o radę, opinię lub informację", zaś ww. przepis nie przewiduje obowiązku uzyskania, czy otrzymania opinii; 3) art. 34 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 18 ust. 4 ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie wykonywanie przez Radę Uczelni ustawowych obowiązków w postaci wyrażenia opinii co do proponowanych zmian w Statucie Uczelni, pomimo 5-krotnego zwoływania posiedzeń Rady w tej sprawie, a tym samym naruszenie zasady kierowania się dobrem Uczelni i działania na jej rzecz przez członków Rady, nie upoważniało Rektora Akademii do wystąpienia do Rady Uczelni o wydanie przedmiotowej opinii w terminie do dnia [...] kwietnia 2024 r. pod rygorem przyjęcia, iż niepodjęcie uchwały w tym terminie zostanie potraktowane jako wyrażenie opinii negatywnej, a w konsekwencji nie upoważniało Senatu Akademii do podjęcia uchwały. Stawiając powyższe zarzuty Akademia wniosła o: wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego; uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] lipca 2024 r. o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Uczelnia rozwinęła postawione zarzuty. W odpowiedzi z dnia 14 listopada 2024 r. Minister wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 14 lutego 2025 r. sygn. akt: VII SA/Wa 2841/24 Sąd odmówił wstrzymania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżony akt należy zaś do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. innych niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wyjaśnić przy tym należy, że zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą, opinię, o której mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, lub odmowę wydania tych opinii albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Z uwagi na powyższe Sąd uznał rozpoznawaną w niniejszym postępowaniu skargę Uczelni za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania. Opierając się na powyższych przesłankach Sąd uznał, że skarga Akademii nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, a podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 427 ust. 2 pkt 1 ustawy, art. 34 ust. 2 ustawy oraz art. 32 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 4 ustawy są niezasadne. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 427 ust. 2 pkt 1 ustawy Minister stwierdza nieważność aktu wydanego przez organy uczelni, z wyłączeniem uchwały, o której mowa w art. 192 ust. 2 i 3 oraz art. 221 ust. 14, i decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy do zadań senatu należy uchwalanie statutu. W myśl zaś art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy do zadań rady uczelni należy opiniowanie projektu statutu. Zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy statut uczelni publicznej uchwala senat bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy statutowej liczby członków po zasięgnięciu opinii rady uczelni wyrażonej większością głosów statutowej liczby członków oraz po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w uczelni. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że ustawodawca nie określił terminu, w jakim rada uczelni zobowiązana jest zaopiniować projekt takiego statutu (co wynika z zasady autonomii uczelni). Związki zawodowe są zaś zobowiązane do przedstawienia opinii w terminie 30 dni od dnia otrzymania projektu statutu, a w przypadku bezskutecznego upływu tego terminu, wymóg zasięgnięcia opinii uważa się za spełniony. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym skargę z powołanych przepisów wynika przede wszystkim to, że senat uczelni – przed każdym uchwaleniem lub zmianą statutu – ma obowiązek zasięgnąć opinii rady uczelni odnośnie uchwalenia lub zmiany tego statutu. Brak odpowiedzi ze strony rady uczelni nie oznacza jednak, że obowiązek ten został przez senat spełniony, gdyż zasada to odnosi się wyłącznie do związków zawodowych a nie rady uczelni. Przepis art. 34 ust. 2 ustawy należy odczytywać łącznie z art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przy założeniu, że senat uczelni ma obowiązek zasięgnąć od rady uczelni stosownej opinii, to równocześnie rada uczelni ma obowiązek takiej opinii udzielić. Jednocześnie powyższy obowiązek należy rozumieć w ten sposób, że nie jest wystarczające samo tylko zwrócenie się przez senat do rady o wydanie stosownej opinii – senat ma obowiązek oczekiwania na wpływ tej opinii i poddać ją analizie, nie będąc jednak nią związany. Sam zaś fakt nieudzielenia takiej opinii przez radę uczelni powoduje, że rada pozostaje w zwłoce – nie uprawnia to jednak, jak chciałaby tego Akademia, do tego aby senat uczelni mógł dokonać zmiany statutu bez uzyskania takiej opinii. Narzędzie służące do przeciwdziałania takiej zwłoce (oraz innym naruszeniom przez radę uczelni przepisów prawa) wynika zaś wprost z art. 432 ust. 6 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia naruszenia przez radę uczelni przepisów prawa, minister występuje do senatu z wnioskiem o skrócenie kadencji rady. Przepisy ust. 2-5 stosuje się odpowiednio. Temu obowiązkowi Minister uczynił zadość, co wynika z treści pisma z dnia 7 czerwca 2024 r. Poza zakresem kontroli tutejszego Sądu pozostaje jednak niewykonanie tego zobowiązania przez senat Uczelni. Resumując, zdaniem składu orzekającego, Senat Uczelni miał obowiązek zwrócenia się do Rady Uczelni o wydanie opinii w przedmiocie zmiany statutu, bowiem przepisy ustawy nie przewidują w tym zakresie jakichkolwiek wyjątków. Niezasadne jest przy tym stanowisko Uczelni, jakoby to z nałożonego na Senat obowiązku miało go zwalniać samo tylko wystąpienie do Rady o zaopiniowanie przedmiotowych zmian, a tym samym nie miałby on obowiązku oczekiwania na wpływ tej opinii. Taka argumentacja skarżącej jest pozbawiona racjonalnych podstaw, gdyż przy takiej interpretacji przepisu art. 34 ust. 2 ustawy, działalność opiniodawcza Rady byłaby zupełnie zbędna, a Senat sam mógłby autorytarnie dokonywać zmian w statucie, będącym przecież podstawowym aktem w oparciu, o który funkcjonuje uczelnia. Dodać przy tym należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt ustawy organami uczelni publicznej są: rada uczelni, rektor i senat. Z powyższego wyliczenia jasno wynika, że ustawodawca te trzy podmioty traktuje równorzędnie, a tym samym stanowisko rady w przedmiocie zmiany statutu (choć niewiążące) jest istotne. Senat nie mógł przy tym określić terminu na udzielenie takiej opinii i zastrzegać przy tym, że brak jej udzielenia oznacza stanowisko negatywne (lub pozytywne), bowiem opinia ta jest elementem obligatoryjnym. W tym stanie rzeczy, Sąd na postawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.