VII SA/Wa 2844/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. S. i P. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 51 ust. 5, art. 52, art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 81 ust. 1 pkt. 2, ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych - nakazał A. i P. S. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...] gmina [...]. Organ wyjaśnił, iż dniu [...] stycznia 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na wniosek inwestora wszczął postępowanie w sprawie zakończenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Inwestor roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku, prowadził na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 1993r., wydanej przez Kierownika Oddziału Nadzoru Budowlanego działającego z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. ustalił, że w celu doprowadzenia wykonanych robót wykonanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...] gmina [...], do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, inwestor winien przedłożyć projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku mieszkalnego. Przedłożenie projektu zamiennego miało umożliwić organowi I instancji ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami oraz umożliwić legalizację wykonanych samowolnie zmian. Nałożony obowiązek inwestor winien wykonać w terminie pięciu miesięcy licząc od dnia, w którym decyzja niniejsza stała się ostateczna. W związku z nieprzedłożeniem projektu zamiennego, pismem z dnia 17 maja 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wezwał inwestora w terminie 30 dni od otrzymania niniejszego pisma do wywiązania się z obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2011 r. Organ podał, iż inwestor nie wywiązał się z obowiązku i do dnia dzisiejszego nie przedłożył projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zgodnie z art. 51 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust.1 pkt 3 właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Zaniechanie dalszych robót w tym przypadku nie ma zastosowania, gdyż roboty prowadzone przy budowie przedmiotowego budynku zostały zakończone co potwierdza dołączone do akt sprawy oświadczenie kierownika budowy. Ponadto decyzję o nakazie zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych wydaje się w przypadku braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli te roboty w żaden sposób nie powodują zagrożenia i są zgodne z przepisami techniczno - budowlanymi. Organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości dokonania takiej oceny stanu technicznego budynku, z uwagi na fakt, iż inwestor nie przedłożył stosownych dokumentów. Jedyną możliwością, która pozostaje organowi nadzoru budowlanego do zastosowania jest więc rozbiórka przedmiotowego budynku lub jego części. Organ stwierdził, iż inwestor wykonał roboty budowlane z odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę polegającymi na zmianie wymiarów rzutu budynku, wybudowaniu lukarn dachowych w południowej i północnej połaci dachu, zmianie przeznaczenia pomieszczenia garażu na rzecz pokoju oraz pomieszczenia gospodarczego na rzecz łazienki, wybudowaniu balkonu od wschodniej strony podpartego czterema słupami drewnianymi, zmianie wysokości wykuszu i zmianie lokalizacji zbiornika na nieczystości, organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie określić zakresu rozbiórki części obiektu z zachowaniem bezpieczeństwa użytkowania i konstrukcji przedmiotowego obiektu budowlanego, dlatego nakłada obowiązek dokonania całkowitej rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r. działając na podstawie art. 138 § i pkt 1 kpa oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania A. i P. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał w niniejszej sprawie prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Stwierdzone przez organ nadzoru odstępstwa mają charakter istotnych, gdyż wypełniają przesłanki art. 36a ust. 5 pkt 1, 2 i 6 Prawa budowlanego (dotyczą: zmiany wymiarów rzutu budynku, wybudowania lukarn dachowych w południowej i północnej połaci dachu, zmiany przeznaczenia pomieszczenia garażu na rzecz pokoju oraz pomieszczenia gospodarczego na rzecz łazienki, wybudowania balkonu od wschodniej strony podpartego czterema słupami drewnianymi, zmiany wysokości wykuszu i zmiany lokalizacji zbiornika na nieczystości ciekłe poprzez zbliżenie go do północnej granicy działki na odległość ok. 1,50 m). W/w odstępstwa dotyczą zmiany zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (kubatura budynku i wysokość budynku) oraz zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a zatem w świetle przepisów Prawa budowlanego, należy uznać je za istotne. Zgodnie z regulacją art. 50 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę bądź przepisów. Kolejnym krokiem proceduralnym jest wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 w/w ustawy. Organ I instancji zachował tryb przewidziany ustawą Prawo budowlane z 1994 r. i w dacie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót wydał decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, zobowiązując A. i P. S. do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, w wyznaczonym przez organ terminie. Inwestorzy nie skorzystali z możliwości wynikającej z prowadzonego postępowania naprawczego, mającego doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem i wymaganych dokumentów nie przedłożyli. Okoliczność ta spowodowała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zobligowany został do zastosowania trybu przewidzianego w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. W związku z powyższym organ powiatowy nakazał rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W ocenie organu II instancji argumenty przedstawione przez skarżących w odwołaniu nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. A. i P. S. nie przedstawili również żadnych dowodów na potwierdzenie faktu, że podejmują czynności zmierzające do wykonania obowiązku, sama prośba o przedłużenie terminu zakończenia formalności ze zdaniem budynku oraz zła sytuacja finansowa inwestora nie może skutkować od odstąpienia nałożenia obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. i P. S. wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu oraz art. 7 k.p.a. Skarżący przyznali, iż istotnie nie wywiązali się w zakreślonym terminie z nałożonego obowiązku, a przyczyną takiego stanu rzeczy była sytuacja losowa. Po otrzymaniu postanowienia o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, poczynili kroki w kierunku poszukiwań projektanta, jednakże starania w tym zakresie zostały przerwane przez chorobę ojca skarżących. Skarżący wskazał ponadto, iż sam przebył zapalenie osierdzia. Do chwili obecnej przebywa na zwolnieniu lekarskim i wymaga rehabilitacji. W ocenie skarżących decyzje administracyjne obu organów, jakkolwiek wydane zgodnie z literą prawa, nie uwzględniają trudnej sytuacji inwestorów. W ocenie skarżących, takie postępowanie obu organów sprzeczne jest z ich interesem oraz z art. 7 k.p.a., który nakłada na organy administracji publicznej załatwienie sprawy w sposób mający na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. W pierwszej kolejności należy podnieść, że poza sporem w niniejszej sprawie jest wykonanie inwestycji z istotnymi odstępstwami od decyzji z dnia [...] lutego 1993 r. wydanej przez Kierownika Oddziału Nadzoru Budowlanego działającego z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...]. położonej w miejscowości [...] gmina [...]. Dokonując analizy art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego wskazać należy, iż za istotne odstąpienie od projektu budowlanego uznaje się odstąpienie dotyczące: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu; charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji; zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne; zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. W niniejszej sprawie inwestorzy dokonali zmiany wymiarów rzutu budynku, wybudowaniu lukarn dachowych w południowej i północnej połaci dachu, zmiany przeznaczenia pomieszczenia garażu na rzecz pokoju oraz pomieszczenia gospodarczego na rzecz łazienki, wybudowaniu balkonu od wschodniej strony podpartego czterema słupami drewnianymi, zmianie wysokości wykuszu i zmianie lokalizacji zbiornika na nieczystości. W/w odstępstwa dotyczą zmiany zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (kubatura budynku i wysokość budynku) oraz zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 36a ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę wymaga decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jeżeli inwestor nie dysponuje zmienionym pozwoleniem, to wówczas inspektor nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy, wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 wraz z art. 50 Prawa budowlanego reguluje tzw. tryb legalizacyjny, stosowany w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, wymienionych enumeratywnie w ust. 1-4 art. 50 Prawa budowanego. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 dotyczy robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodnie z powoływanym art. 51 ust. 1 pkt 3 w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ w drodze decyzji, nakłada, określając termin wykonania : - obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby- wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w terminie pięciu miesięcy, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Przepis art. 51 ust. 4 stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora organ sprawdza wykonanie obowiązku o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo- jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z art. 51 ust. 5 w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W tym miejscu podkreślić należy, iż o powyższej sankcji za nieprzedstawienie projektu budowlanego zamiennego inwestorzy zostali pouczeni przez organ nadzoru budowlanego w treści powołanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wskazać trzeba, iż konsekwencją dopuszczenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego jest obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w celu umożliwienia legalizacji tych odstępstw. Treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić będzie bowiem wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Okolicznością niekwestionowaną przez samych skarżących jest fakt, iż nie przedstawili oni projektu budowlanego zamiennego. Tym samym organ nadzoru budowlanego właściwie zastosował przepis art. 51 ust. 5 i orzekł o nakazie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Sąd podziela stanowisko organów, co do konieczności rozbiórki całego budynku z uwagi na charakter odstąpień dokonanych przez inwestorów i względy bezpieczeństwa użytkowania oraz konstrukcji obiektu. Jak wynika z protokołu rozprawy z dnia 9 lipca 2013 r., skarżący sam oświadczył, iż nie jest możliwa rozbiórka części obiektu, a jedyną możliwością legalizacji jest przedłożenie nowego projektu budowlanego. Niewykonanie obowiązku przez inwestorów spowodowało, iż organ administracji nie miał możliwości pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. Do dokonania tej oceny niezbędne jest bowiem wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Podkreślić należy, iż orzeczona rozbiórka obiektu jest konsekwencją opieszałości skarżących. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty sformułowane w skardze, iż ze względu na trudną sytuację finansową i osobistą inwestorów, organ powinien odstąpić od nakazu rozbiórki. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują takich przesłanek. Zgodzić się należy, iż orzeczenie rozbiórki jest sankcją surową, jednakże inwestor winien być świadomy, iż niezgodne z prawem działanie spotka się z reakcją organów nadzoru budowlanego, tym bardziej, iż o konsekwencjach nieprzedstawienia projektu budowlanego zamiennego skarżący zostali pouczeni. Ponadto za wystarczający i prawidłowo określony uznać należy pięciomiesięczny termin wyznaczony przez organ na wykonanie orzeczonego obowiązku. Nie jest rzeczą organów nadzoru budowlanego ocenianie przyczyn, dla których skarżący, nie mógłby tego projektu przedstawić Należy zauważyć, że legalizacja wykonanych robót budowlanych nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Tym samym w interesie inwestora było aktywne uczestniczenie w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dostrzegł w kontrolowanym postępowaniu naruszenia bezwzględnie obowiązujących reguł dowodowych lub innych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu wpływającym na legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa a uzasadnienie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.