VII SA/Wa 2844/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi A.K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23) dalej k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290), po rozpatrzeniu zażalenia A. K. z dnia 8 września 2016 r. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z, dnia [...],08.2016 r., znak: [...] informujące, że A. K. nie posiada interesu prawnego w załatwieniu sprawy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w L., gm. [...], stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W sprawie budowy w/w budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].06.2016r. nałożył na M. M. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego zagospodarowania działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w L., gm. [...] związanego z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych. Pismem z dnia 29.06.2016r. adw. T. R. reprezentujący A. K. złożył "wniosek o doręczenie decyzji i wgląd do akt sprawy". W odpowiedzi pismem z dnia 30.08.2016r. organ powiatowy poinformował, że A. K. nie posiada interesu prawnego w załatwieniu sprawy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w L., gm. [...]. Pismem z dnia 08.09.2016 r. adw. T. R. reprezentujący A. K. złożył zażalenie na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 30.08.2016 r., znak: [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając niedopuszczalność zażalenia ocenił, że pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 30.08.2016 r co prawda zawiera oznaczenie organu administracyjnego, datę wydania, jednakże niektóre ważne elementy rozstrzygnięcia zostały pominięte i niezawarte w w/w piśmie: brak jest rozstrzygnięcia i uzasadnienia. Organ wskazał, że rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe postanowienia. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Brak rozstrzygnięcia, treści "decyzji" lub "postanowienia" pozbawia dane pismo charakteru decyzji (postanowienia). Bez osnowy nie ma decyzji (postanowienia) (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2001r" USA 924/01, LEX nr 81816). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził zatem, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nie wydał postanowienia, lecz jedynie w w/w piśmie poinformował, że A. K. nie posiada interesu prawnego w załatwieniu sprawy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w L., gm. [...]. W stosunku do wydanego pisma nie przewiduje się środka zaskarżenia w postaci odwołania albo zażalenia do organu drugiej instancji. A. K. reprezentowana przez adw. T. R. wniosła skargę na postanowienie, z dnia [...] października 2016 roku nr [...], zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 w zw. z art. 124 k.p.a. Zdaniem Strony skarżącej, w sprawie należało podjąć rozstrzygnięcie w formie postanowienia (tj. w sprawie odmowy dostępu do akt postępowania), zaś samo pismo PINB posiadało wszystkie elementy wymagane od postanowienia na podstawie art. 124 k.p.a. Strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelniania takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia na które służy zażalenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 j.t.) dalej p.p.s.a. . W niniejszej sprawie dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia zasadnicze znaczenie ma fakt, iż wniosek o doręczenie decyzji i wgląd do akt sprawy pełnomocnik strony zgłosił w dniu 29.06.2016 r. , który jest w istocie wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Decyzja w sprawie została wydana dnia 13.06.2016 r. W związku z powyższym należy zauważyć, że kodeks postępowania administracyjnego - co do zasady - nie przewiduje zakazu wystąpienia z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym. Zatem teoretycznie każdy podmiot ma prawo do tego, aby - na każdym etapie postępowania administracyjnego - zwrócić się do organu administracji o dopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu. W każdy przypadku organ administracji ma obowiązek zbadać legitymację prawną wnioskodawcy w znaczeniu wynikającym z treści przepisu art. 28 k.p.a. Inaczej się jednak traktuje wniosek składany jest przed wszczęciem postępowania administracyjnego, inaczej zaś wniosek złożony w toku postępowania. W pierwszej sytuacji jeśli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną, zastosowanie ma przepis art. 61a k.p.a. W drugim przypadku kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje załatwienia takiego wniosku w sposób procesowy. Skutkiem braku obowiązku procesowego załatwienia wniosku złożonego w toku postępowania o dopuszczenie do udziału jest to, że ustalenie (czy też potwierdzenie) przymiotu strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. organ dokonuje doręczając wnioskodawcy decyzję administracyjną, która zostaje wydana w postępowaniu, w którym zgłoszono wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Wówczas doręczenie jest jednoznaczne z uznaniem wnioskodawcy za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Strona , której nie doręczono decyzji swój interes prawny może wykazać jedynie na drodze odwoławczej lub w drodze postępowania nadzwyczajnego. Reasumując, na gruncie niniejszej sprawy swoją aktualność zachowuje pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1986 r., sygn. akt III SA 97/86 (ONSA 1987, Nr 2, poz. 46), w którym stwierdzono, że przepisy k.p.a. nie dają podstaw do wydania odrębnego aktu orzekającego czy określony podmiot jest stroną. W innym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 1989 r., sygn. akt IV SA 1254/88 zaznaczono, że status strony wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny. Interesy faktyczne innych podmiotów mogą być chronione tylko do granic kolizji z interesem stron postępowania. Jedynym wyjątkiem w tym zakresie jest regulacja przepisu art. 31 k.p.a. dotycząca organizacji społecznej. Wówczas organ - mimo, że wniosek wpływa w toku postępowania - ma obowiązek rozpoznać takie żądanie w sposób procesowy. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy sąd uznał za prawidłowe stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznające, że brak było podstaw do przeprowadzenia odrębnego postępowania w tym przedmiocie dopuszczenia. Tak więc Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając, że A. K. nie posiada interesu prawnego do udziału w postępowaniu prawidłowo wyjaśnił powody nie doręczenia decyzji skoro k.p.a. nie przewiduje załatwienia takiego wniosku w sposób procesowy a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie stwierdził niedopuszczalność zażalenia na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. nr [...].