VII SA/Wa 2845/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi H. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. K. K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku H. P. – odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki lokalu gastronomicznego "[...]" na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w B.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w związku z wnioskiem H. P. o dokonanie rozbiórki lokalu gastronomicznego [...] na działce nr [...] przy ul. [...] w B. - organ w dniu 29 maja 2012 r. przeprowadził czynności kontrolne, w wyniku których ustalił, że na terenie działki znajduje się pawilon handlowy, parterowy o wymiarach 3,33m x 5,08m konstrukcji stalowej, który zrealizowany został na podstawie zgłoszenia do Starosty W. z dnia [...] marca 2005 r., i usytuowany w odległości 4,10m od budynku mieszkalnego należącego do H. P.. Następnie organ podniósł, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. bowiem działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przedmiotowa inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącej wynikających z przepisów techniczno-budowlanych, nie ogranicza również prawidłowej jej zabudowy, nie utrudnia dostępu do drogi publicznej, nie ogranicza dostępu do korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej; obiekt nie pozbawia wnioskodawcy dostępu do światła słonecznego oraz nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej obiektów usytuowanych na działce wnioskodawcy. W ocenie PINB podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenie jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danej strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie materialnego prawa administracyjnego. Na koniec organ wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiocie budowy obiektu będzie prowadzone przez ten organ z urzędu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia H. P. – utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił argumentację organu pierwszej instancji i wskazał, że organ powiatowy dokonał prawidłowej oceny braku legitymacji skarżącej do występowania w sprawie omawianej inwestycji na działce nr [...] przy ul. [...] w B., jako podmiotu nie mającego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że działka będąca własnością skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania wyznaczonym dla spornej inwestycji, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Praw budowlanego. Na marginesie organ wskazał, że w przypadku zaistnienia przesłanek prawnych uzasadniających wszczęcie stosownego postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w stosunku do przedmiotowej inwestycji - organ I instancji winien wszcząć i przeprowadzić postępowanie z urzędu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. złożyła H. P. wnosząc o jego uchylenie w całości. W skardze wskazała, że prowadzenie lokalu gastronomicznego w sąsiedztwie jest dla niej bardzo uciążliwe ponieważ nie spełnia on żadnych norm sanitarnych, przeciwpożarowych i pozostałych przewidzianych do prowadzenia tego rodzaju działalności. Ponadto wskazała, że lokal ten prowadzony jest w oparciu o zgłoszenie, które dotyczyło lokalu gastronomicznego jako obiektu tymczasowego. Zdaniem skarżącej organ bezpodstawnie odmówił jej przymiotu strony w postępowaniu, bowiem jej działka nr [...] z obrębu 17 znajduje się w obszarze oddziaływania wyznaczonym dla spornej inwestycji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Jednocześnie wskazać należy, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie. Zgodnie z generalną regułą wyrażoną w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 61a k.p.a. -obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r.- został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwoliła na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wcześniej organ orzekał o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania jedynie w przypadku gdy wniosek dotyczył postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym (wznowienia postępowania lub postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji). Powołany przepis stanowi zatem podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W ramach wstępnej formalnej kontroli dopuszczalności wniosku o wszczęcie postępowania tylko oczywisty brak interesu prawnego może być przesłanką do uznania, że dana osoba nie ma przymiotu strony a w konsekwencji odmowy wszczęcia postępowania. Okoliczności sprawy niniejszej nie dawały podstaw do zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a. i wydania postanowienia na jego podstawie. Tylko bowiem w przypadku gdy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony, prawidłowym jest zastosowanie ww. przepisu. W innych przypadkach na żądanie strony wszczyna się postępowanie zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwość badania interesu prawnego strony w świetle przepisów prawa materialnego. Zdaniem organów obu instancji przyczyny odmowy wszczęcie postępowania w sprawie rozbiórki lokalu gastronomicznego "[...]" na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w B. należy upatrywać w tym, iż wniosek o wszczęcie złożył podmiot nie będący stroną. Organ pierwszej instancji jedynie lakonicznie stwierdził, że skarżąca nie posiada interesu prawnego we wszczęciu postępowania administracyjnego, bowiem należąca do niej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, a sporna inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu i korzystaniu z działki skarżącej. Organ odwoławczy wskazał zaś jedynie za organem pierwszej instancji, powołując się na art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane odnoszący się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, że obiekt nie narusza uprawnienia skarżącej. Organ analizę przeprowadzał bez wszczęcia postępowania, a ponadto w sposób nieuzasadniony ograniczył ją do zastosowania przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który dotyczy definicji obszaru oddziaływania obiektu. Pojęcie to ma zastosowanie dla określenia stron w toczącym się przed organem architektoniczno-budowlanym postępowaniu o pozwolenie na budowę (z mocy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Wniosek skarżącej dotyczy natomiast wszczęcia postępowania przed organem nadzoru budowlanego i dotyczy przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego, a następnie wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę (wniosek skarżącej do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] marca 2012 r.) Z wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego wynika, że skarżąca jest właścicielką działki nr ew. [...] sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...], na której od marca 2005 r. Z. M. prowadzi działalność gospodarczą [...] w lokalu gastronomicznym nie posiadającym żadnych urządzeń sanitarnych, urządzeń do utylizacji żywności oraz nie spełniającym wymogów przeciwpożarowych. Klienci tego lokalu zanieczyszczają nieruchomość skarżącej odchodami stałymi i ciekłymi, a także wyrzucając na teren jej nieruchomości śmieci, butelki i puszki po piwie oraz resztki jedzenia, powodując w ten sposób zanieczyszczanie i zaśmiecanie nieruchomości skarżącej oraz fetor. Organy obu instancji do tych zarzutów się nie odniosły. Podkreślić należy, że ze względu na żądanie strony (orzeczenie rozbiórki) organ winien dokonać oceny przymiotu strony skarżącej na podstawie art. 28 k.p.a., a nie art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ustl. 2 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na jego sytuację prawną. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być nie tylko materialne prawo administracyjne, ale także prawo cywilne, w tym prawo rzeczowe, w szczególności przepisy dotyczące ochrony własności (tak też WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1297/11, www.cbois.nsa.gov.pl). Aby być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, że postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, nie musi być natomiast ten interes naruszony (vide: wyrok NSA z dnia 16 sierpnia 2012 r. w sprawie II OSK 832/11, www.cbois.nsa.gov.pl). Reasumując Sąd uznał, że organy nie miały podstaw do odmowy wszczęcia postępowania bez dokonania oceny interesu prawnego skarżącej w świetle przepisu art. 28 k.p.a. w związku z przepisem art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego. Zarzuty skarżącej dotyczą bowiem nie tylko orzeczenia rozbiórki przedmiotowego pawilonu handlowego, który został zgłoszony jako tymczasowy obiekt nietrwale związany z gruntem, ale również zakłóceń korzystania przez nią z jej nieruchomości ponad przeciętną miarę. Osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 i art. 144 k.c. do rozstrzygnięcia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności. Przepis art. 144 k.c jako środek ochrony przed immisjami o charakterze niematerialnym akceptowany jest także przez część doktryny prawa cywilnego (patrz wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 465/11, www.cbois.nsa.gov.pl). Z powyższych względów Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające zapadło z naruszeniem art. 61a k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie, a także postanowienie organu pierwszej instancji, a rozstrzygnięcie o kosztach oparł na treści art. 200 powołanej ustawy.