VII SA/Wa 2846/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bożena Więch- Baranowska (spr.), Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. S., K. K., M. S., M. T., M. S., L. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego skargę oddala. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją wydaną w dniu [...] października 201r. znak: [...] na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu wniosku z 20 sierpnia 2011r. K. i Ł. K., M.S., M.T. i Z.i M. S.uchylił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011r. odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego i odmówił zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną. W uzasadnieniu organ podał, że wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu złożyli: L. K., M.S.i M.T., wskazując, że wnioskowany zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki o nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną zapewni im dojazd do działek o [...]. Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. organ odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uznał, że ponieważ działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną, zapewniającą dojazd do działek o [...], na których terenie planowana jest budowa budynków mieszkalnych, należało przyjąć, że wniosek dotyczył zjazdu indywidualnego, a więc należało uchylić decyzję z [...] sierpnia 2011r. bowiem nie zawierała ona prawidłowego – zgodnego z żądaniem strony rozstrzygnięcia. Ponownie rozstrzygając sprawę organ podkreślił, że zarządzeniem [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych została ustalona klasa G (droga główna) dla rozpatrywanego odcinka drogi krajowej nr [...]. Zasady stosowania zjazdów na drodze klasy G określa przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430). Stanowi on, że " W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę". Chociaż zjazd do działki nr [...] z innej drogi niż droga krajowa nr [...]nie jest możliwy, bo tylko do tej drogi ta działka jest przyległa, to jednak wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu należy uznać za niedopuszczalne, ponieważ istnieje możliwość dojazdu do tej nieruchomości po terenie działki sąsiedniej nr [...], co już praktycznie się odbywa, jako że działka ta ma zapewniony zjazd z drogi krajowej, a właściciele działki (Z. i M. S.) umożliwili po niej przejazd, przesuwając część północnego ogrodzenia działki. Wymaga również podkreślenia fakt, że na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2010r. znak: [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zezwolił Państwu Z. i M. S. na przebudowę ww. istniejącego zjazdu do działki nr [...] w celu poprawy warunków ruchu na tym zjeździe i jego parametrów technicznych. Poza tym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podkreślił, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach [...], [...], uchwalonego przez Radę Miejską w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2003r., wprowadziły zakaz bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej nr [...](ul. [...] października 2003r.) do przyległych terenów (§ 10 pkt 4.1c planu). Po wybudowaniu obwodnicy [...] października 2003r. rozpatrywany odcinek ul. [...] października 2003r. zostanie pozbawiony dotychczasowej kategorii drogi krajowej i nie będzie posiadał połączenia z tą obwodnicą; zostanie od niej odseparowany barierą ochronną (§ 10 pkt 5.1.1 f tiret drugie planu). Organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 listopada 2008r., sygn. akt II SA/GL 759/08, w którym stwierdzono, że "Postanowienia planu miejscowego wiążą organy wydające pozwolenia na budowę, wiążą także organ udzielający zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. Zarządca drogi nie może udzielić zezwolenia na wykonanie zjazdu, nawet spełniającego wszelkie warunki techniczne, jeśli zjazd taki w świetle postanowień planu miejscowego na danym terenie nie jest dopuszczalny". Odnosząc się do dołączonego do wniosku o ponowne rozpatrzenie oświadczenia Z. i M. S., właścicieli działki nr [...], iż zlikwidują istniejący zjazd do tej działki w zamian za wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu do działki nr [...] organ podkreślił, że nie może stanowić ono argumentu za pozytywnym załatwieniem sprawy z uwagi na zapisy prawa miejscowego, które wprowadziły zakaz bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej nr [...](ul. [...] października 2003r.) do przyległych terenów. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli: Z. i M. S., K. K., L. K., M.S. i M.T.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili organowi błędną ocenę ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] października 2003r., oraz naruszenie przepisu § 9 ust 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich użytkowanie. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. nr [...]3, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Rozpatrując sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów w ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] października 2011r. odmawiająca wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]na działkę nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną. Definicję pojęcia "zjazd" zawiera art. 4 pkt 8 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Przez zjazd rozumie się połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu przestrzennym. Art. 29 w/wskazanej ustawy mówi o budowie lub przebudowie zjazdów do nieruchomości przyległych do drogi, przy czym w ust. 4 tego przepisu stwierdza się, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu, na czas określony. Warunki techniczne jakim powinny odpowiadać zjazdy uregulowane są w § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. (Dz. U. nr 43, poz. 430). Przepis ten różnicuje warunki stosowania zjazdów w zależności od klasy drogi przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstotliwość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nowa zabudowę. Ustawa o drogach publicznych nie określa przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządu drogi zgody na lokalizację zjazdu publicznego. Decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego organu, co oznacza, ze organ może, ale nie musi wyrazić zgody na budowę lub przebudowę zjazdu (zob.: wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2001r., sygn. akt II SA 1219/2000 niepubl., wyrok NSA z dnia 1 stycznia 1997r., sygn. akt II SA 3036/95, ONSA 1998/1/12; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999r., sygn. akt II SA 303/99, LEX nr 46768; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001r., sygn. akt 770/00, LEX nr 53363; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2003r., sygn. akt IV SA 2605/00, ONSA 2004/2/58 i in.). Wyroki NSA określają również, jakie powinny być granice tego uznania. I tak, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 13 lutego 2001r. wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji państwowej następuje w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 kpa interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy art. 17 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sadu, ale zakres tej kontroli jest ograniczony - Sąd bada bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności. A zatem badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 kpa powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Biorąc pod uwagę powyższe, należy szczególnie podkreślić, że z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach [...], [...], uchwalonego przez rade Miejską w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2003r., wynika, że po wybudowaniu nowego odcinka drogi krajowej nr [...](obwodnica [...] października 2003r.) przedmiotowa działka [...] będzie graniczyła właśnie z tą obwodnicą, a nie z ul. Krotoszyńską, która zostanie pozbawiona dotychczasowej kategorii drogi krajowej na odcinku aż do posesji [...] nr [...], co wyklucza możliwość lokalizacji przedmiotowego zjazdu, ponieważ z zapisów ww. planu wynika również, że wzdłuż tego fragmentu wspomnianej obwodnicy będą umieszczone bariery ochronne w celu uniemożliwienia wjazdu na nią. Biorąc pod uwagę także to, że działka nr [...] ma dostęp do drogi krajowej nr [...], (ponieważ przez dostęp do drogi publicznej, którego definicję podaje przepis art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. [...], poz. 717 ze zm.), należy rozumieć nie tylko bezpośredni dostęp do tej drogi (czyli zjazd w rozumieniu art. 4 pkt 8 ww. ustawy o drogach publicznych), ale również dostęp do niej przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, - w sytuacji niniejszej sprawy na działce nr [...]) - Sąd ocenił, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Poza powyższym Sąd podziela ocenę organu, ze oświadczenie Z. i M. S., że zlikwidują istniejący zjazd do działki nr [...] w zamian za zezwolenie na lokalizację przedmiotowego zjazdu, nie mogło być uwzględnione podczas rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem razie decyzja korzystna dla stron, abstrahując od braku innych przesłanek pozytywnych dla jej wydania, musiałaby nakładać na te strony dodatkowy obowiązek )dokonanie rozbiórki zjazdu do działki nr [...]), a tymczasem w myśl przepisu art. 29 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy o drogach publicznych w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się jedynie miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne. Reasumując powyższe Sąd doszedł do przekonania, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw, aby skutecznie zarzucić Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydał zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalił stan faktyczny zgodnie z wyrażonymi zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów wyrażonymi w art. 7, 8 oraz 77 kpa. Ponadto organ słusznie zastosował się do zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym dając pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki. Tym samym Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 53, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.