VII SA/Wa 2848/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Mariola Kowalska, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA, , Protokolant ref. stażysta Katarzyna Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 200 zł ( dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi złożonej przez A. K. (dalej: "strona", "skarżący") jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "MKiDN" lub "organ") z [...] października 2017 r. znak: [...], którą uchylono w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych prac i wyznaczono nowy termin do dnia [...] grudnia 2017 r. oraz utrzymano w mocy w pozostałej części decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "konserwator zabytków") z [...] lipca 2017 r. nr [...], nakazującą skarżącemu przeprowadzenie robót budowalnych przy zabytku – budynku przy ul. [...] w [...] – wpisanym do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] czerwca 1968 r., pod numerem [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] lipca 2017 r. konserwator zabytków nakazał skarżącemu przeprowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...], polegających na wzmocnieniu konstrukcji i zabezpieczeniu budynku przed zawaleniem, postępującą degradacją oraz działaniem czynników atmosferycznych. Termin wykonania nałożonego obowiązku wyznaczono do [...] września 2017 r. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji organu wojewódzkiego, dochowując ustawowego terminu, skarżący wniósł odwołanie do MKiDN. MKiDN po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. 2014 poz. 1446 ze zm.), oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję konserwatora zabytków z [...] lipca 2017 r., w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych prac i wyznaczył nowy termin ich wykonania do [...] grudnia 2017 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji organ drugiej instancji wskazał, że [...] lipca 2017 r. konserwator zabytków przeprowadził kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w stosunku do zabytkowego budynku przy ul. [...] w [...]. Skarżący został skutecznie zawiadomiony o terminie przeprowadzenia dowodu z kontroli oraz wziął w niej udział. W toku kontroli ustalono, że budynek jest w awaryjnym stanie technicznym i zagraża bezpieczeństwa ludzi i mienia. Podczas rozbiórki części ścian szczytowych oraz górnych połaci dachu mansardowego zawaleniu uległy kominy, jak również północna ściana szczytowa. Stan zachowania obiektu uległ pogorszeniu od czasu poprzedniej kontroli, przeprowadzonej [...] czerwca 2017 r. Podczas oględzin wykonano dokumentację fotograficzną stanu budynku. W ocenie MKiDN, w świetle dokonanych ustaleń organu pierwszej instancji w zakresie stanu zachowania zabytku, jego aktualny stan zachowania grozi degradacją autentycznej struktury. Obiekt ulega postępującemu zniszczeniu wskutek aktywnej penetracji wilgoci w strukturze poszczególnych elementów konstrukcji, jak również ze względu na brak stosownego zabezpieczenia zawalonej częściowo konstrukcji. Organ wskazał, że wydanie decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie działań przeciwdziałających zniszczeniu zabytku, jest powinnością organów ochrony zabytków stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ uznał, że zakres nakazanych prac nie narusza dyspozycji zawartej w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż rodzaj nałożonych na skarżącego obowiązków mieści się w definicji robót budowlanych. Artykuł 3 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Praw o budowane (t.j. Dz. U. 2017 poz. 1332 ze zm. – dalej jako: "Prawo budowlane") definiuje "roboty budowlane" jako budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Według organu wydany nakaz podyktowany był koniecznością zabezpieczenia przed całkowitym zniszczeniem zabytkowego budynku, którego zły stan zachowania wynika przede wszystkim z zaniedbań ze strony właściciela w wypełnianiu obowiązków, związanych z wykonywaniem bieżących napraw i konserwacji. Wydany nakaz ma na celu zapewnienie stabilności ustroju konstrukcyjnego budynku, który grozi zawaleniem, jak również zabezpieczenie go przed destrukcyjnym działaniem opadów atmosferycznych. Wykonanie obowiązku określonego w nakazie jest niezbędne ze względu na konieczność zabezpieczenia i utrwalenia autentycznej substancji zabytku, świadczącej o jego wartościach uznanych w decyzji o wpisie do rejestru zabytków, jak również zahamowania postępującego procesu jego destrukcji. Pozostawienie budynku w obecnym stanie narażałoby go na wystąpienie kolejnej katastrofy budowlanej, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do degradacji jego chronionych prawem wartości. Nakazane prace stanowić powinny jedynie pierwszy etap działań przeciwdziałających destrukcji budynku. Ich tymczasowy charakter wynika bowiem z konieczności niezwłocznego podjęcia czynności, które doprowadzą do skutecznego zabezpieczenia naruszonej konstrukcji. Wydany przez konserwatora zabytków nakaz powinien być przyczynkiem do podjęcia niezbędnych prac konserwatorskich i robót budowlanych w budynku w celu przywrócenia mu utraconych częściowe walorów architektonicznych. Organ wyjaśnił, że po przeanalizowaniu znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy technicznej, sporządzonej w czerwcu i lipcu 2017 r., stwierdził, że nie uwzględnia ona specyfiki postępowania przy zabytkach architektury i budownictwa. Przedmiotem postępowania było bowiem stwierdzenie zakresu koniecznych do wykonania robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...], zaś wnioski z ekspertyzy dotyczące konieczności rozbiórki zabytku, które nie zostały oparte na szczegółowej analizie technicznych możliwości zachowania zabytku, niezgodne są z podstawowymi zasadami ochrony konserwatorskiej obiektów zabytkowych i nie mogą zostać uznane za istotne w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w trybie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dlatego organ nie uznał tej ekspertyzy za wiążący dowód w sprawie. Zdaniem MKiDN konserwator zabytków określił zasadny termin wykonania nakazanych prac, podyktowany aktualnym stanem zachowania budynku oraz koniecznością podjęcia jak najszybszej ingerencji w zakresie zabezpieczenia zawalonej częściowe konstrukcji. Nałożone obowiązki stanowią w istocie podstawowe działania doraźne, natomiast nadmierne wydłużenie terminu wiązać by się mogło z poważnym pogorszeniem stanu zachowania budynku. Niemniej jednak, ze względu na upływ terminu wskazanego w decyzji, organ drugiej instancji wyznaczył dłuższy termin wykonania prac, określonych w tej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję MKiDN z [...] października 2017 r., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji pierwszej instancji. Skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 7, 8, 75 § 1, 77, 107 § 3 K.p.a. oraz art. 138 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie w sprawie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji (stosownej ekspertyzy), niewszczęcie z urzędu postępowania w sprawie skreślenia zabytku z rejestru, zaakceptowanie takiego postępowania przez organ I instancji i nieuchylenie jego decyzji, co w konsekwencji stanowiło w wypadku postępowania organów obu instancji złamanie zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej; 2) art. 3 pkt 1, art. 13 ust. 1 i 6 ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami poprzez ich niezastosowanie, będące de facto skutkiem niedochowania ww. przepisów postępowania administracyjnego w sytuacji, w której materiał dowodowy zgromadzony w sprawie świadczy o takim stanie budynku, który uzasadniał wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie skreślenia go z rejestru zabytków z uwagi na utratę wartości uzasadniających jego dalsze traktowanie jako zabytku; 3) art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a zarazem dokonanie błędnej wykładni z uwagi na nałożenie obowiązków, które pociągną za sobą zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego oraz znaczne nieuzasadnione koszty w sytuacji, w której stan budynku uzasadniał wszczęcie z urzędu postępowanie w sprawie jego skreślenia z rejestru zabytków i rozbiórkę; 4) naruszenie art. 108 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na potrzebę ochrony ważnego interesu społecznego, jakim jest zachowanie budynku dla przyszłych pokoleń w sytuacji, w której z dostępnej ekspertyzy technicznej wynika, że z uwagi na stopień jego zniszczenia i awaryjny stan, a także z uwagi na wcześniejszy, nieprawidłowy sposób wykonania, wszelkie prace przy przedmiotowym budynku będą zagrożeniem dla zdrowia i życia ludzkiego, które to wartości niewątpliwie przedstawiają wyższą wartość niż istniejący w ocenie organu ważny interes społeczny. W odpowiedzi na skargę MKiDN wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jako że została ona wydana została z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepisy te zobowiązują organy administracji publicznej, zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej, do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz ocenienia na jego podstawie czy dana okoliczność została udowodniona. Organ powinien kierować się przy tym zasadami logicznego rozumowania, wiedzą oraz doświadczeniem życiowym. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami który stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Jedną z koniecznych przesłanek dla nałożenia obowiązków na osobę dysponującą zabytkiem jest więc m.in. niezbędność tych działań dla zachowania substancji zabytku. W tym celu konieczne jest zebranie materiałów dowodowych na okoliczność stanu zabytku i aktualnie posiadanych przez niego wartości zabytkowych, tak aby nałożone obowiązki były adekwatne do celu, który ma zostać osiągnięty przez ich wykonanie. Obowiązki nałożone na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami powinny być bowiem rzeczywistymi działaniami mającymi na celu ratowanie zagrożonego obiektu. W rozpoznawanej sprawie konserwator zabytków na podstawie oględzin obiektu, dokonał oceny, że wymaga on natychmiastowego zabezpieczenia przed dalszą degradacją, jednak nie ustalił, czy znaczny stopień zniszczenia zabytku, wskutek katastrofy budowlanej, uzasadnia jego dalszą ochronę konserwatorską. W szczególności organ nie ustalił czy technicznie możliwe jest zachowanie starych elementów budynku czy też obiekt budowlany de facto wymaga wykonania robót rekonstrukcyjnych w takim zakresie, że po ich wykonaniu nie będzie można już stwierdzić, że nowowybudowany budynek nadal jest zabytkiem, lecz będzie tylko jego imitacją. Zniszczenie zabytku w stopniu powodującym całkowitą utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej stanowi przesłankę skreślenia z rejestru zabytków w trybie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W przypadku stwierdzenia przez organ konserwatorski zniszczenia zabytku w takim stopniu brak jest podstaw do nakładania na osobę sprawującą pieczę nad zabytkiem obowiązków określonych art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, z uwagi na brak przesłanki niezbędności tych działań dla zachowania substancji zabytku, lecz organ powinien zainicjować z urzędu procedurę skreślenia z rejestru zabytków. Ponownie rozpatrując sprawę organ drugiej instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku oraz uwzględni nową okoliczność w postaci decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lutego 2018 r. nr [...] o skreśleniu z rejestru zabytków budynku przy ul. [...] w [...]. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi – 200 zł.