VII SA/Wa 2849/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze sprzeciwu J. sp. z o. o. z siedzibą w W. od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania oddala sprzeciw [...] Konserwator Zabytków, działając z upoważnienia Prezydenta W. decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. po rozpatrzeniu wniosku spółki J. Sp. z o.o. S.K.A. w sprawie wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania poddasza na mieszkania, roboty budowlano-konserwatorskie obejmujące klatki schodowe i przejazd bramy w kamienicy przy ul. N. [...] w W., wpisanej do rejestru zabytków decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...].11.2015r., działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 9, art. 37 a i 37c,g i art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.), § 13 ust. 1, ust. 2 pkt 3, 4, ust. 3 oraz § 14 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, 4 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. 2017 poz. 1265), § 2 pkt ld porozumienia z dnia 1 czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia miastu W. prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zawartego pomiędzy Wojewodą [...] a [...] W. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 1[...] poz. [...]), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r. poz. 1257), w związku z art. 16 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) udzielił spółce J. Sp. z o.o. S.K.A. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania poddasza na mieszkania, roboty budowlano- konserwatorskie obejmujące klatki schodowe i przejazd bramny w kamienicy przy ul. N. [...] w W. zgodnie z projektem budowlanym pt. Zmiana sposobu użytkowania poddasza nieużytkowanego na mieszkania, remont klatek schodowych i przejazdu bramnego, ul. [...], [...] W., dz.ew. nr [...], obręb [...], z wyłączeniem prowadzenia prac konserwatorskich przy polichromii na parterze klatki schodowej w oficynie tylnej budynku przy ul. [...]. Jednocześnie nie udzielił inwestorowi pozwolenia na podwyższenie klatki schodowej w budynku frontowym o jedną kondygnację, zgodnie z przedstawionym projektem budowlanym. W uzasadnieniu decyzji [...] Konserwator Zabytków wskazał, że kamienica przy ul. N. [...] w W. została wpisana do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., a zatem stosownie do art. 36 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami podlega ochronie konserwatorskiej. Zamierzeniem inwestora jest zmiana sposobu użytkowania poddasza na mieszkania, remont klatek schodowych i przejazdu bramnego w kamienicy przy ul. N. [...] w W. [...] Konserwator Zabytków postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. uzgodnił decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne ww. budynku, z doświetleniem oknami połaciowymi od frontu. Wydał również w dniu [...] maja 2016 r. zalecania konserwatorskie. Zaprojektowane prace uwzględniają ww. zalecenia konserwatorskie, a zatem są dopuszczalne pod względem konserwatorskim. Jednocześnie [...] Konserwator Zabytków wyłączył z pozwolenia prowadzenie prac konserwatorskich przy polichromii na parterze klatki schodowej w oficynie tylnej budynku przy ul. N. [...]. Wykonane odkrywki są jedynie sondażowe, a w dokumentacji projektowej brak jest rysunków inwetaryzacyjnych (pomimo pisma o uzupełnienie wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. pod rygorem wydania decyzji odmownej). Na obecnym etapie, zdaniem organu, nie ma możliwości oceny zachowanych polichromii ani też wskazania dokładnego zakresu ich występowania. Decyzja w tym przedmiocie zostanie podjęta po odsłonięciu całości polichromii. Jednocześnie [...] Konserwator Zabytków nie pozwolił spółce J. Sp. z o.o. S.K.A., na podwyższenie klatki schodowej w budynku frontowym o jedną kondygnację argumentując, iż główna klatka schodowa w budynku frontowym posiada charakter reprezentacyjny, zachował się jej historyczny wystrój tj. schody z czerwonego lastryko z ozdobną balustradą, posadzka ceramiczna na spocznikach, stolarka drzwiowa z profilowanym obramieniem i supraportą, stolarka okienna oraz dekoracja sztukatorska na suficie ostatniej kondygnacji, zaś sztukaterie są w formie ozdobnych listew w układzie geometrycznym z rozetą po środku. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. sp. z o.o S.K.A. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego [...] Konserwator Zabytków z naruszeniem art. 7 k.p.k. nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący sprawy, a uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślił, że [...] Konserwator Zabytków nie odniósł się w sposób dostateczny do treści decyzji o wpisie do rejestru zabytków kamienicy przy ul. N. [...] w W., która powinna mieć decydujący wypływ na ocenę okoliczności faktycznych oraz planowanych przez Inwestora rozwiązań projektowych. Organ konserwatorski nie wyjaśnił powodów, dla których pozwolił na przeniesienie oryginalnych sztukaterii (w związku z projektowanym podwyższeniem klatki schodowej) w reprezentacyjnej oficynie tylnej budynku, podczas gdy analogiczną czynność uznał za niedopuszczalną w obrębie części frontowej budynku. [...] Konserwator Zabytków powinien był także wykazać, że dokonał starannej analizy załączonej do wniosku dokumentacji projektowej, a w konsekwencji, że wydane przez niego rozstrzygnięcie - dopuszczające adaptację poddasza w części frontowej budynku, a zarazem niedopuszczające połączenie nowych mieszkań z istniejącym pionem komunikacyjnym - nie jest sprzeczne z logiką i nie przesądza o faktycznej niewykonalności tej decyzji. Rozstrzygając sprawę co do istoty organ administracji publicznej powinien sformułować swoją decyzję w taki sposób, aby nie budziła wątpliwości zakres praw przyznawanych stronie, czy też nakładanych na nią obowiązków. Z powyższą decyzją nie zgodziła się skarżąca spółka J. Sp. z o.o. S.K.A., wnosząc sprzeciw za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2017 r. Decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne ustalenie, że organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ jej rozstrzygnięcie, w przypadku kiedy decyzja organu pierwszej instancji została zaskarżona w części, a uzasadnienie decyzji i zgromadzony materiał był wystarczający do wydania przez organ drugiej instancji decyzji merytorycznej. Nadto naruszenie art. 139 k.p.a., gdyż uchylenie decyzji organu I instancji w całości jest działaniem niekorzystnym dla strony i powodującym szkodę, wynikającą z konieczności wstrzymania prac. Skarżąca Spółka podkreśliła, iż domagała się uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w części, w której [...] Konserwator Zabytków nie pozwolił na podwyższenie klatki schodowej w budynku frontowym o jedną kondygnację. Organ drugiej instancji posiadał cały zebrany materiał dowodowy, tj. projekt architektoniczny, jak również akta nieruchomości N. [...] dotyczące walorów zabytkowych budynku. Rozstrzygnięcie merytoryczne nie wykraczało zatem poza możliwości organu odwoławczego. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie może mechanicznie korzystać z rozstrzygnięcia kasacyjnego, nie zważając na realia sprawy i faktyczny zakres zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne nie uwzględnia zaawansowania prac i słusznego interesu strony. Zakaz zmiany decyzji na niekorzyść odwołującej się strony (reformationis in peius) wyrażony w art. 139 k.p.a. oznacza, iż organ odwoławczy nie może w treści swojej decyzji dokonywać takich zmian, które kształtowałaby sytuację prawną odwołującej się strony w sposób mniej korzystny, niż uczyniła to decyzja organu I instancji. Wprawdzie art. 139 nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych, ale jednak w niniejszym stanie faktycznym uchylenie decyzji w całości w swoich skutkach stało się dla strony bardzo problematyczne. Prace budowlane na nieruchomości N. [...] zostały rozpoczęte, a częściowo już wykonane. Z uwagi na uchylenie decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2017 r. w całości można przyjąć, że zostały one wykonane bez pozwolenia, co powoduje konieczność zalegalizowania takich robót budowlanych. Ponadto, uchylenie decyzji w całości wpłynęło na fakt, że strona rozpoczęte prace powinna wstrzymać. Część z prac, które zostały rozpoczęte muszą zostać niezwłocznie zakończone, gdyż ich wstrzymanie na obecnym etapie może wpłynąć na funkcjonowanie całego budynku. Natomiast konieczność podjęcia prac zabezpieczających związana jest z dodatkowymi kosztami dla strony. W odpowiedzi na sprzeciw od decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dale zwana jako "P.p.s.a.", wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy, co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjną jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaś kwestionowana decyzja jest prawidłowa. Skarga podlega zatem oddaleniu. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2017 r. uchylająca decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2017 r., w której udzielono spółce J. sp. z. o.o. S.K.A. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania poddasza na mieszkania, roboty budowlano-konserwatorskie obejmujące klatki schodowe i przejazd bramny w kamienicy przy ul. N. [...] w W. zgodnie z projektem budowlanym oraz nie zezwolono inwestorowi na podwyższenie klatki schodowej w budynku frontowym o jedną kondygnację. Decyzja organu drugiej instancji jest wyłącznie decyzją formalną i nawet jeżeli organ przywołał art. 36 ust. 1 pkt 1 i 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – to jest bez znaczenia. Należy podkreślić, że właściwe organy w przedmiocie ochrony zabytków samodzielnie, jako wyspecjalizowane służby, są władne do dokonania oceny w zakresie wniosku, który dotyczył udzielenia pozwolenia na remont i zmianę użytkowania budynku. Podkreślić należy, że granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej określa art. 64e P.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do § 2b art. 138 k.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.). Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności jakimi kierował się organ odwoławczy uzasadniały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Istotą postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji, w niniejszej prawie, było ustalenie, w jaki sposób planowane prace wpłynęłyby na przedmiot ochrony konserwatorskiej, czyli kamienicy przy ul. N. [...] w W.. Ta okoliczność ma istotne znaczenie, a brak analizy i oceny w decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Za trafne należy uznać także stanowisko organu odwoławczego, iż [...] Konserwator Zabytków zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne oraz określone roboty budowlane, nie wyjaśnił powodów, dla których pozwolił na przeniesienie oryginalnych sztukaterii (w związku z projektowanym podwyższeniem klatki schodowej) w reprezentacyjnej oficynie tylnej budynku, podczas gdy analogiczną czynność uznał za niedopuszczalną w obrębie części frontowej budynku. Brak uzasadniania stanowiska organu w tym zakresie uniemożliwia ocenę podjętego rozstrzygnięcia, na co trafnie zwrócił uwagę minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Jednocześnie, Sąd mając na względzie treść art. 138 § 2 K.p.a. stwierdza, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie naruszył art. 136 K.p.a., gdyż w sprawie konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania w znacznej części, które pozwoli na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Sąd nie podziela nadto zarzutu naruszenia art. 139 K.p.a. z uwagi na fakt, iż decyzja nie rozstrzyga istoty sprawy. Jednocześnie zauważyć należy, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie ma charakteru decyzji częściowej, gdyż rozstrzyga kompleksowo o przedłożonym przez inwestora wniosku. Wobec powyższych rozważań odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Podsumowując, zdaniem Sądu decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.