VII SA/Wa 285/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. kwotę 1000 zł (jedne tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2015r, Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] oraz odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] października 2015 r, Nr [...], którą nakazano [...] oraz Spółdzielni Mieszkaniowej [...]rozbiórkę budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w toku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, iż na nieruchomości przy ul. [...]istnieje nieużytkowany budynek mieszkalny, piętrowy typu kamienica. Budynek jest usytuowany na terenie dwóch działek, mianowicie działki nr [...] stanowiącej własność [...] oraz działki nr [...], która również stanowi własność [...], jednak jest ona oddana w wieczyste użytkowanie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Budynek jest zdewastowany, w otworach okiennych brak okien oraz wszystkich szyb, a część okien jest spalona. Płyty balkonowe nie mają barierek, schody drewniane są pozarywane, stropy drewniane w poziomie parteru znacznie ugięte, brak podłóg, wnętrze na parterze osmolone, ściany i sufity po pożarze. W trakcie kontroli stwierdzono zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia gdyż teren wokół budynku oraz sam budynek nie został zabezpieczony przed dostępem osób trzecich. W wyniku poczynionych ustaleń organ nadzoru budowlanego przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem współwłaścicieli nieruchomości tj. przedstawicielki [...]oraz przedstawiciela Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". W trakcie rozprawy Przedstawiciel Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oświadczył, że spółdzielnia nie była inwestorem przedmiotowego budynku, nigdy go nie użytkowała i budynek nie został jej przekazany w użytkowanie wieczyste. Natomiast przedstawicielka [...]oświadczyła, że działka nr [...] na której usytuowana jest część budynku została przekazana w użytkowanie wieczyste [...] "[...]" której następcą prawnym jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Wraz z działką przedmiotowy budynek został przekazany spółdzielni protokołem z dnia 29 września 1966 r. Ponadto obecni na rozprawie oświadczyli, że mają zamiar dokonać rozbiórki przedmiotowego budynku w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]decyzją z dnia [...] października 2015 r. działając na podstawie art. 67 ust 1 Prawa budowlanego nakazał [...] oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" rozbiórkę budynku w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołania Miasta [...]oraz odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił adresatów decyzji rozbiórkowej. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" jest wieczystym użytkownikiem działki nr [...] co wynika z treści księgi wieczystej Nr [...], a zatem przysługuje jej prawo własności do części budynku wzniesionego na terenie tej działki. Natomiast właścicielem drugiej części budynku jest właściciel działki nr [...] którym jest Miasto [...]. Zdaniem organu odwoławczego pojęcie właściciela obiektu budowlanego wynika z prawa do gruntu, na którym został usytuowany dany obiekt, co znajduje swoją regulację w przepisach Kodeksu cywilnego. Organ odwoławczy podkreślił, iż budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Organ wskazał, że przedmiotowy budynek jest w złym stanie technicznym ,zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia, co zostało potwierdzone podczas przeprowadzonych czynności kontrolnych. Ponadto zarówno przedstawiciele SM "[...]" jak i Miasta [...]w sposób wyraźny wyrazili wolę rozbiórki tego obiektu, co oznacza, że nie zamierzali w inny sposób usunąć niezgodności obiektu z przepisami, np. poprzez jego kapitalny remont, dlatego też w ocenie organu odwoławczego nałożenie nakazu rozbiórki było konieczne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. oraz 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że Spółdzielnia jest stroną postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki, a także naruszenie art. 235 kodeksu cywilnego i art. 366 § 1 k.c. w związku z art. 369 k.c. poprzez błędną wykładnię skutkujące uznaniem, że to na Spółdzielni spoczywa solidarny obowiązek wykonania nakazu rozbiórki, podczas gdy skarżąca nie jest inwestorem, właścicielem, zarządcą ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji i umorzenie postępowania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż budynek podlegający rozbiórce nie jest jej własnością oraz nie znajduje się w jej władaniu gdyż został wzniesiony bez zgody lub wiedzy Spółdzielni. Nie był też przekazany w użytkowanie wieczyste. Wskazała, że wzniesienie budynku przez osobę trzecią na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, dopiero tworzy możliwe roszczenia o przeniesienie własności budynku w trybie art. 231 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 – Kodeks cywilny (tekst jednolity - Dz.U. 2014 poz. 121 ze zm., dalej k.c.) na rzecz użytkownika wieczystego. Zdaniem spółdzielni z przepisu art. 67 Prawa budowlanego wynika, że decyzja rozbiórkowa powinna być skierowana do właściciela lub formalnego zarządcy budynku, a nie do wieczystego użytkownika gruntu, na którym posadowiony jest obiekt. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Rozpoznając sprawę w tak ustalonym zakresie kompetencji sąd stwierdził, że skargę należało uwzględnić z uwagi gdyż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialno prawną zaskarżonej decyzji rozbiórkowej stanowił art. 67 ust 1 Prawa budowlanego zgodnie z którym - jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że przedmiotowy budynek mieszkalny jest nieużytkowany, znajduje się w złym stanie technicznym i nie nadaje się do remontu lub odbudowy. W wyniku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej organ ustalił, że zarówno Miasto [...]jak i Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" nie mają zamiaru usunąć istniejących nieprawidłowości i godzą się na rozbiórkę budynku. Kwestią sporną jest właściwe ustalenie adresata decyzji rozbiórkowej. Stosownie do 67 ust 1 Prawa budowlanego decyzja rozbiórkowa powinna być skierowana w pierwszej kolejności do właściciela, a dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na właściciela nie jest możliwe, nakaz powinien zostać nałożony na zarządcę obiektu budowlanego. Kierując decyzję rozbiórkową do skarżącej spółdzielni organ nie ustalił w sposób prawidłowy, czy skarżąca jest właścicielem lub zarządcą budynku mieszkalnego. Skarżąca Spółdzielnia w toku całego postępowania administracyjnego podnosiła, że nie była inwestorem przedmiotowego budynku, nigdy go nie użytkowała i budynek nie został jej przekazany w użytkowanie wieczyste. Bez zbadania wskazanych okoliczności organ przyjął, że skoro Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" jest wieczystym użytkownikiem działki nr [...], to tym samym jest właścicielem obiektu znajdującego się na tej działce. Trudno się zgodzić z koncepcją, że wszystko, co jest z gruntem złączone staje się własnością użytkownika wieczystego. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 25 marca 1998r, II CKN 635/97 sformułował następującą tezę "budynki i urządzenia znajdujące się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, których użytkownik nie wzniósł ani nie nabył przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie stanowią jego własności i nie są objęte prawem własności związanym z użytkowaniem wieczystym". W aktach sprawy znajduje się protokół zdawczo-odbiorczy sporządzony w dniu 29 września 1966r, przekazujący [...]Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" której następcą prawnym jest skarżąca Spółdzielnia nieruchomość położoną przy ul. [...]w [...]. Jednakże z protokołu tego nie wynika, aby przekazana nieruchomość była zabudowana przedmiotowym budynkiem, który miałaby skarżąca przejąć. Organ z naruszeniem zasad postępowania art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) nie zbadał, czy skarżąca spółdzielnia była właścicielem przedmiotowego budynku lub jego zarządcą. Brak tego ustalenia powoduje, że w decyzji rozbiórkowej błędnie określono skarżącą jako podmiot zobowiązany do wykonania rozbiórki. Jednocześnie wskazać należy, iż zobowiązanie z art. 67 Prawa budowlanego jest zobowiązaniem administracyjnoprawnym, a nie cywilnoprawnym dlatego brak jest podstaw do nałożenia obowiązku na kilka podmiotów w sposób solidarny (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011r, II OSK 832/10). W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 ww. ustawy.