VII SA/Wa 285/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz skarżącej M. L. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2017 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ"), na podstawie art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 5 i 6 oraz art. 89 pkt. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. 2014 poz. 1446 z późn. zm.) oraz art. 18 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") - po rozpatrzeniu wniosku M. L. i J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z [...] listopada 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków - utrzymał w mocy własną decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o poniższy stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewódzki Konserwator Zabytków w R. decyzją z [...] marca 1990 r., znak [...] wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] (obecnie [...]), chałupę drewnianą w Ł. przy ul. G. o konstrukcji zrębowej, powstałą ok. połowy XIX w. Jak uzasadniono "budynek ten, będący pierwotnie siedzibą rodziny cieśli, stanowi cenny przykład mieszczańskiej zabudowy obrzeży centrum Ł. przed wkroczeniem do miasta zabudowy willowej w okresie przed I wojną światową i z tego względu zasługuje na ochronę". Decyzją uzupełniającą z [...] czerwca 1991 r., znak: [...], ww. organ zmienił powołaną decyzję poprzez wpisanie do rejestru zabytków stajenki drewnianej, stojącej na zapleczu chałupy. Oba budynki zlokalizowane są na działce nr ew. [...]. Jak uzasadniono stajenka została wzniesiona na początku XX w. i wraz z sąsiadującą chałupą stanowi przykład budownictwa drewnianego. M. L. i J. P. wnioskiem z 19 lutego 2016 r. wystąpiły o skreślenie z rejestru ww. chałupy drewnianej oraz stajenki. Powołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2017 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2016 r. odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków chałupy drewnianej oraz stajenki. przy ul. G. w Ł. Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że odmowa skreślenia z rejestru zabytków drewnianej chałupy i stajenki wynika z faktu niespełnienia przesłanek z art. 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie do przywołanego przepisu skreślić można zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Kierując się zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. nakładającą na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, Minister - mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - wystąpił do Narodowego Instytutu Dziedzictwa z prośbą o wydanie specjalistycznej opinii w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał, że w opinii z 9 maja 2016 r., sporządzonej po przeprowadzonych oględzinach, przedstawiono historię domu jak również określono wartości obiektu. Na potrzeby tego postępowania została sporządzona również opinia uzupełniająca z 5 sierpnia 2016 r. Minister podzielił wszystkie merytoryczne argumenty przemawiające za odmową skreślenia ww. obiektów z rejestru zabytków, zaprezentowane w decyzji pierwszoinstancyjnej z [...] listopada 2016 r. Organ podkreślił, że pomimo złego stanu zachowania, spowodowanego m.in. zaniedbaniem przez kolejnych właścicieli obowiązków wynikających z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 5), zarówno chałupa jak i stajenka zachowały swoją formę z czasów budowy, zatrzymując, od momentu wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków, swą konstrukcję i substancję budowlaną bez większych zmian. Zachował się także skromny detal snycerski oraz częściowo oryginalna stolarka okienna i drzwiowa. Opisany wyżej stan faktyczny pozwala jednoznacznie stwierdzić, że nie zachodzą przesłanki wymienione w przepisie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które umożliwiałyby podjęcie decyzji o skreśleniu tych obiektów z rejestru zabytków. Chałupa wraz ze stajenką, położone przy ul. G. w Ł., w dalszym ciągu stanowią bowiem przykład zanikającej na terenie miasta zabudowy drewnianej, powszechnej pod koniec XIX w. Powyższe świadczy również o wartości naukowej tych obiektów, ze względu na materialne utrwalenie historii architektury miasta i regionu. Dalej zaznaczył, że trwałość techniczna konstrukcji drewnianych szacowana jest zazwyczaj na ok. 60-80 lat. Praktyka konserwatorska wskazuje więc na konieczność stopniowej wymiany drewnianych elementów historycznego budynku w ramach bieżących prac konserwatorskich, w następstwie ich zużycia i korozji biologicznej. Etapowa wymiana drewnianych elementów nie obniża wartości zabytkowej budynku, szczególnie jeżeli zachowane zostają rozwiązania połączeń ciesielskich, sposób obróbki oraz gatunek drewna. Powszechna praktyka konserwatorska dopuszcza nawet całkowity demontaż budynku drewnianego i jego ponowny montaż z częściowym wykorzystaniem oryginalnych elementów drewnianych. Prace takie jednak powinny być wykonane podług ściśle określonych zasad, pod kierunkiem specjalisty w dziedzinie konserwacji budownictwa drewnianego. W takim przypadku o zachowaniu zabytkowych wartości budynku również decydować będzie zachowanie pierwotnych rozwiązań ciesielskich, detali sztuki snycerskiej oraz wystroju budynku. Mając na względzie przepis art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organ podkreślił, że opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków m.in. prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, jak również korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lutego 2017 r. wniosła M. L. wskazując, że jako współwłaścicielka obiektu nigdy nie została powiadomiona o wpisaniu chałupy drewnianej i stajenki do rejestru zabytków. Oba budynki są w bardzo złym stanie i wbrew stanowisku organu nie przedstawiają żadnej wartości historycznej, naukowej ani artystycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 699/17, uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując że skarga podlega uwzględnieniu, jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych. Zaskarżona decyzja została wydana bowiem z wadą stanowiącą przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, co oznacza, że Sąd nie może odnieść się do meritum sprawy. W wyniku skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021, sygn. akt II OSK 1847/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, Sąd skargę uwzględnił lecz nie z przyczyn w niej podniesionych. Sądu kontrolował decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lutego 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z [...] listopada 2016 r., w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków chałupy drewnianej oraz stajenki w Ł., wpisanej do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w R. z [...] marca 1990 r., pod numerem [...] (obecnie [...]), uzupełnionej decyzją tego organu z [...] czerwca 1991 r. Podstawę materialnoprawną decyzji [...] listopada 2016 r. stanowi art. 13 ust. 1, 5 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 13 ust. 1 zabytek wpisany do rejestru zabytków, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, podlega skreśleniu z tego rejestru. W przypadku obiektu budowlanego istotnego znaczenia w kontekście wskazanej przesłanki nabiera zatem ustalenie, czy stopień zniszczenia obiektu spowodował utratę jego wartości zabytkowej. Przy czym stopień zniszczenia zabytku nie może być poddawany ocenie w oderwaniu od przypisywanych temu obiektowi walorów użytkowych. W tym kontekście techniczna możliwość zachowania obiektu budowlanego, w tym także w wyniku przeprowadzenia ewentualnego remontu tego obiektu, w stanie pozwalającym na utrzymanie jego wartości zabytkowych ma charakter decydujący w sprawie dotyczącej skreślenia zabytku z rejestru zabytków. W sporządzonej, w rozpatrywanej sprawie, Opinii Oddziału Terenowego Narodowego Instytutu Dziedzictwa w R. z 9 maja 2016 r., oceniając stan zachowania domu i stajni, wskazano że: "Od około dwudziestu lat oba budynki nie są użytkowane, zamienione na składy, magazyny tzw. graciarnie przez co niektóre pomieszczenia są niedostępne. Przypuszczalnie nie były remontowane znacznie wcześniej zanim zaprzestano je użytkować. W szczególności w złym stanie złym stanie znajduje się dom, gdzie frontowa część dachu posiada liczne ubytki zarówno w konstrukcji jak i w pokryciu, więźba jest częściowo zniszczona, w części przegnita, nad sklepem ugięta, co spowodowało zamakanie zrębu, który w północnym narożniku sklepu i domu jest przegnity do samych podwalin. Podwaliny i pozostała część zrębu porażone są korozją biologiczną. Liczne wżery po drewnojadach. Zniszczone są obróbki blacharskie, pokrycia przydaszków, odeskowanie szczytów. Wnętrze pozbawione jest części stropu nad sienią, a nad pokojem południowo-wschodnim strop częściowo się zawalił. Na ścianach widoczne są ślady zawilgoceń i korozji biologicznej. Zdemontowano przynajmniej dwa piece oraz częściowo wymieniono oryginalną stolarkę. Piwnica, komora oraz sklep są niedostępne." Odnośnie stanu technicznego stajni wskazano, że "jest w nieco lepszym stanie technicznym niż dom ale również widoczne są ślady zużycia belek drewnianych oraz żerowania drewnojadów. Część belek i desek stropowych porażona jest korozją biologiczną. Częściowo została rozebrano ścianka działowa." Jeśli chodzi zaś o określenie wartości obiektu stwierdzono w opinii m.in. że: "(...) "Analiza zgromadzonego materiału, w szczególności karty ewidencyjnej, która wniosła nowe informacje na temat datowania budynku pozwala wysnuć wniosek, że uzasadnienie decyzji jest błędne ponieważ budynek nie powstał ok. połowy XIX w., jak to wynika z treści decyzji, lecz pod koniec XIX w. i przez to nie jest to: "(...) cenny przykład mieszczańskiej zabudowy obrzeży centrum Ł. przed wkroczeniem do miasta zabudowy willowej murowanej (...). W czasie jego budowy istniała już w Ł. murowana zabudowa willowa, a powstające w tym czasie domy drewniane posiadały często znaczniejsze od niego walory artystyczne. Dom jest w złym stanie technicznym, a jego remont wymagałby wymiany dużej partii zrębu, więźby dachowej, co spowodowałoby utratę dużej części wartości autentyczności budynku. Podsumowując, autor w opinii podkreślił, że "dom przy u. G. w Ł. nie posiada znacznych walorów historycznych, artystycznych a tym bardziej naukowych. Jest budynkiem niewielkim i wyjątkowo skromnym w formie – jak na mieszczańską zabudowę Ł. Na obniżenie jego walorów ma wpływ zły stan techniczny. Przeprowadzenie remontu, przy tak posuniętych zniszczeniach materiału, spowodowałoby dodatkowe uszczuplenie i tak wątłych wartości zabytkowych tego obiektu. Towarzysząca domowi stajnia sama w sobie nie posiada szczególnych wartości zabytkowych. Jedynym jej walorem jest fakt, że łącznie z domem tworzy zespół drewnianej zabudowy." We wnioskach końcowych autor skonstatował, że zachodzą okoliczności zgodne z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwalające skreślić dom i stajnię, przy ul. G. w Ł., z rejestru zabytków. Opinia została sporządzona po wizji lokalnej z 26 kwietnia 2016 r. i zawiera fotografie stanu istniejącego. W aktach sprawy znajduje się także druga opinia Opinii Oddziału Terenowego Narodowego Instytutu Dziedzictwa w R. z 5 sierpnia 2016 r. - zwana przez organ opinią uzupełniającą - sporządzona w wyniku prośby Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 22 czerwca 2016 r. o przygotowanie kopii wskazanych map oraz wyjaśnienie na jakiej podstawie określono czas powstania obiektu na 1898 r. Zasadniczo opinia ta nie różni się w części opisowej od opinii poprzedniej aczkolwiek autor opracowania (inny) wyciągnął całkowicie odmienne wnioski. I tak w części dotyczącej historii obiektu wskazał, że "według karty ewidencyjnej z 200 r. budynek wybudowany został ok. 1898 r. najprawdopodobniej przez J. C., miejscowego cieślę, dla córki i jej małżonka. Takie datowanie wydaje się jednak mało prawdopodobne (choć nie można naturalnie wykluczyć znacznego zapóźnienia związanego z siłą tradycji budowlanej. (...) Dom posiada charakterystyczne cechy budowlane dla budownictwa mieszkalnego sprzed ćw. XIX w. (...) W decyzji wydatowany został na ok. poł. XIX w. i wiele wskazuje na to, że jest to datowanie prawidłowe, choć (sądząc po mapach) należałoby je nieco przesunąć – na lata 60-70 XIX w. Stan zachowania obiektu autor opisał jak przedstawiono w opinii z 9 maja 2016 r. Odmiennie natomiast określił wartości obiektu. Autor opinii stwierdził, że w decyzji o wpisie do rejestru zabytków obiekt ten scharakteryzowano jako "cenny przykład mieszczańskiej zabudowy obrzeży centrum Ł. przed wkroczeniem do miasta zabudowy willowej murowanej w okresie przed I wojną światową". Na fotografiach archiwalnych uwidoczniono kilka podobnych obiektów z terenu Ł. Dzisiaj zabudowa ta jest reliktowa, co podnosi wartość naukową przedmiotowego obiektu. Zły stan techniczny nie oznacza, że utracił on status zabytku. Podczas remontu i wymiany drewnianego budulca należałoby jednak stosować charakterystyczne dla obiektu połączenia ciesielskie i sposób obróbki drewna." Podsumowując opiniujący stwierdził, że "dom posiada mierne walory historyczne i naukowe. Takie wartości reprezentował w momencie wpisu do rejestru zabytków. Dom posiada natomiast wartości artystyczne. O jego wartości stanowi reliktowość występowania powszechnego kiedyś typu domu mieszczańskiego. Towarzysząca domowi stajnia sama w sobie nie posiada szczególnych wartości zabytkowych. Jedynym jej walorem jest fakt, że łącznie z domem tworzy zespół drewnianej zabudowy." Wobec powyższego we wnioskach opinii uzupełniającej autor opracowania stwierdził, że nie zachodzą okoliczności, zgodne z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwalające skreślić dom i stajnię, przy ul. G. w Ł., z rejestru zabytków. Biorąc powyższe po uwagę Sąd zauważa, że w pierwszej opinii stwierdzono, że przy bardzo złym stanie zachowania budynku zaistniały przesłanki do jego wykreślenia z rejestru zabytków, natomiast w opinii uzupełniającej taką możliwość wykluczono powołując się na zachowane wartości artystyczne i mierne historyczne i naukowe. Pomimo tak rozbieżnych stanowisk, Minister nie wypowiedział się jednoznacznie czemu wykluczył wnioski końcowe opinii pierwszej. Organ badając dopuszczalność wniosku skarżących powinien ocenić na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego czy istnieje techniczna możliwość zachowania wartości użytkowych obiektu w stanie pozwalającym na jednoczesne utrzymanie jego wartości zabytkowych. W opinii z sierpnia (którą jak widać uznał Minister) autor zaznaczył, że "Podczas remontu i wymiany drewnianego budulca należałoby stosować charakterystyczne dla obiektu połączenia ciesielskie i sposób obróbki drewna." W zaskarżonej decyzji Minister podniósł, że "prace powinny być wykonane podług ściśle określonych zasad, pod kierunkiem specjalisty w dziedzinie konserwacji budownictwa drewnianego. W takim przypadku o zachowaniu zabytkowych wartości budynku również decydować będzie zachowanie pierwotnych rozwiązań ciesielskich, detali sztuki snycerskiej oraz wystroju budynku." W konsekwencji wobec stwierdzeń zawartych w obu opiniach, że dom jest w złym stanie technicznym, a jego remont wymagałby wymiany dużej partii zrębu, więźby dachowej, co spowodowałoby utratę dużej części wartości autentyczności budynku - Minister powinien zająć stanowisko (opierając się np. na wiedzy specjalisty w dziedzinie konserwacji budownictwa drewnianego) czy przy takim stanie faktycznym (stanie zachowania zabytku) wartości będące podstawą wpisu po rekonstrukcji będą zachowane, czy też rozmiar utraty wartości prawnie chronionych (a to przewiduje sam autor opinii) nie spowoduje, że dom nie będzie przedstawiał już żadnych wartości historycznych czy naukowych (te są już mierne) a nawet artystycznych. Co istotne także Minister ponownie przeanalizuje zasadność utrzymywania wpisu w rejestrze co do stajni - w kontekście wniosków wypływających z opinii z maja i sierpnia 2016 r. Wskazano tam, że stajnia nie posiada szczególnych wartości zabytkowych, są one nikłe a właściwie zanikają jeżeli rozpatruje je się bez kontekstu zespołu w jakim funkcjonuje. Zdaniem Sądu Minister nie przeanalizował dokładnie różnic w stwierdzeniach obu opinii, nie oparł się dodatkowo na stanowisku eksperta w dziedzinie konserwacji drewna, ograniczając się do wybiórczego powtórzenia ustaleń faktycznych oraz wniosków zawartych w opinii Terenowego Narodowego Instytutu Dziedzictwa w R. nie dostrzegając nawet, że konstatacja tych opinii jest różna. Powyższe pozwala to na przyjęcie, że organ naruszył art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. a nawet, że nie dysponował jednoznacznym materiałem dowodowym, umożliwiającym swobodną ocenę. Rozpoznając sprawę ponownie Minister weźmie pod uwagę powyższe. Zdaniem Sądu, sprawa powinna być ponownie rozpoznana przez organ z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego i rozważeniem konieczności jego uzupełnienia. Na mocy art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z tego też względu Sąd uchylił tylko zaskarżoną decyzję, albowiem w toku postępowania odwoławczego organ jest uprawniony do uzupełnienia materiału dowodowego. Ponowna ocena, z odniesieniem się do wszystkich dowodów, winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego następnie rozstrzygnięcia, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Z tych też przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 200 p.p.s.a. -Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.