VII SA/Wa 2852/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej G. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "G." w W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej robót budowlanych realizowanych na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. G. w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 24 czerwca 2015 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził czynności kontrolne w sprawie robót budowlanych realizowanych na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul.G . w W. Podczas kontroli stwierdzono, że na terenie w/w nieruchomości realizowana jest budowa budynku handlowo-usługowego z parkingiem naziemnym dla samochodów osobowych, totemem reklamowym i infrastrukturą towarzyszącą. Inwestorem robót budowlanych jest L. Sp. z o.o. Teren placu budowy został ogrodzony za pomocą ogrodzenia pełnego ustawionego na terenie własnym inwestora. Tablicę informacyjną umieszczono w widocznym miejscu a roboty budowlane prowadzone są pod nadzorem kierownika budowy. Podczas kontroli okazano dziennik budowy prowadzony na bieżąco, jak również nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ powiatowy ustalił, że przedmiotowe roboty budowlane prowadzone są na podstawie decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku handlowo- usługowego. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] uznał, iż nie ma podstaw materialno-prawnych do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w tej sprawie i decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej robót budowlanych realizowanych na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. G. w W. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "G.", będąca właścicielem działki sąsiedniej wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] rozpoznając przedmiotową sprawę nie naruszył przepisów postępowania. Organ wskazał, że w czasie oględzin stwierdzono, iż roboty budowlane przeprowadzone są na podstawie i zgodnie z decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r. Ponadto w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015r., na mocy której odmówiono uchylenia decyzji Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na terenie w/w działki budynku handlowo-usługowego z parkingiem naziemnym dla samochodów osobowych, totemem reklamowym i infrastrukturą towarzyszącą. Zdaniem organu odwoławczego, jeżeli protokół sporządzony w czasie wizji z dnia 24 czerwca 2015 r. nie zawiera wskazań co do konieczności wykonania robót budowlanych czy czynności w celu doprowadzenia spornych robót do stanu zgodnego z prawem, to brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że inwestor dokonał wygrodzenia terenu budowy, nie wykraczając poza granice własnej działki. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, z akt sprawy wynika jednoznacznie, że mieszkańcy nieruchomości sąsiedniej zwyczajowo korzystali z terenu działki o nr ew. [...] jako drogi dojazdowej do drogi publicznej. W księdze wieczystej nr [...] (wg stanu na dzień 30.09.2015r.) brak jest jakiegokolwiek ustanowionego prawa przejazdu lub przechodu na działce inwestycyjnej na rzecz działek sąsiednich. Organ odwoławczy podkreślił, że z treści decyzji organu architektoniczno-budowlanego wynika, iż Sąd Okręgowy [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014., [...] oddalił wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w sprawie stwierdzenia nabycia poprzez zasiedzenie służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu i przejazdu pasem drogi asfaltowej przez działkę inwestycyjną. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, nie można uznać, aby poprzez wygrodzenie terenu budowy zostały naruszone interesy osób trzecich, gdyż takie prawa nie zostały na rzecz skarżących ustanowione. Z kolei Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] winna posiadać inny uregulowany prawnie dostęp do drogi publicznej, niż tylko zwyczajowy przejazd, którego Sąd Okręgowy odmówił usankcjonowania. Zadaniem organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy pozwala stwierdzić, iż umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie jest zasadne i prawidłowe. Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "G. w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 84 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i niewstrzymanie robót budowlanych na działce [...], podczas gdy mieszkańcy budynków skarżącej zostali pozbawieni drogi pożarowej oraz dostępu dla służb ratunkowych i miejskich, co spowodowało powstanie stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia, naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wszechstronny i wyczerpujący oraz brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż postępowanie w niniejszej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe ze względu na brak takiego elementu materialnego stosunku prawnego, który powoduje, iż nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Skarżąca podniosła, że w piśmie z dnia 23 lipca 2015 r. wskazywała na prowadzenie przez inwestora robót budowlanych w taki sposób, że pomimo ustaleń decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] lipca 2013 r. o warunkach zabudowy, dokonano faktycznego zamknięcia istniejącego dotychczas na działce [...] przejazdu od ul. T. do budynków Spółdzielni znajdujących się na działce nr [...], oznaczonych nr [...] i nr [...], blokując tym samym drogę pożarową oraz uniemożliwiając dojazd służb ratunkowych i miejskich, w szczególności karetek pogotowia i śmieciarek. Zdaniem skarżącej, gdyby roboty budowlane były realizowane zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną dla przedmiotowej inwestycji, oznaczać to musiałoby, że inwestor zachował istniejące kierunki wjazdów i wyjazdów z działki o nr ew. [...] z obrębu [...] do działek sąsiednich. W ocenie skarżącej okoliczności faktyczne wskazują jednak, że ten wymóg decyzji o warunkach zabudowy nie został spełniony. W ocenie skarżącej organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły postępowania wyczerpująco oraz nie wykorzystały możliwości wynikających z art. 84 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozostając w błędnym przekonaniu, że wylegitymowanie się inwestora pozwoleniem na budowę zamyka organom nadzoru budowlanego drogę do badania legalności zarówno wydanych w postępowaniach aktów administracyjnych, jak i badania działań inwestora poprzedzających te akty, czy też wykonywania przez niego innych robót budowlanych na terenie objętym kontrolą organów nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Z powołanych przepisów wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wszechstronna, wykraczająca poza granice zarzutów skargi, kontrola legalności działalności administracji publicznej, w kontekście jej zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] października 2015r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej robót budowlanych realizowanych na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. G. w W. Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Należy przy tym mieć na uwadze, iż jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy całkowicie zaakceptować rozstrzygnięcia organów obu instancji wskazujące na bezprzedmiotowość postępowania w sprawie dotyczącej robót budowlanych realizowanych na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. G. w W. Organy nadzoru budowlanego prowadzące niniejsze postępowanie zgodnie przyjęły, iż prowadzone roboty budowlane polegające na budowie budynku handlowo-usługowego z parkingiem naziemnym dla samochodów osobowych, totemem reklamowym i infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. G. w W., są prowadzone w oparciu i zgodnie z zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r. projektem budowlanym, co uzasadnia umorzenie postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego . Sytuację tę należy utożsamiać z odstąpieniem od nakładania obowiązków wymienionych wart. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu pozostawanie w obiegu prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2015r. w sytuacji realizacji inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym determinowało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, bowiem brak stosunku administracyjnego w którym organ nadzoru budowlanego w ramach swoich kompetencji mógłby wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podkreślić, iż nie mogły i nie mogą być one rozpatrzone w sprawie niniejszej. Okolicznością bezsporną w sprawie pozostaje fakt, iż inwestor dokonał wygrodzenia terenu budowy, nie wykraczając poza granice własnej działki. Do takich działań upoważnia go bez wątpienia tytuł własności nieruchomości. Postępowanie wykazało także , że mieszkańcy nieruchomości sąsiedniej ( należącej do skarżącej Spółdzielni) zwyczajowo korzystali z terenu działki o nr ew. [...] jako drogi dojazdowej do drogi publicznej. W księdze wieczystej nr [...] (wg stanu na dzień [...].09.2015r.) brak jest wzmianki o ustanowieniu jakiejkolwiek służebności prawa przejazdu lub przechodu na działce inwestycyjnej na rzecz działek sąsiednich. Niezaprzeczalnym jest także, iż Sąd Okręgowy [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014., [...] oddalił wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w sprawie stwierdzenia nabycia poprzez zasiedzenie służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu i przejazdu pasem drogi asfaltowej przez działkę inwestycyjną. Potwierdzonym jest więc jednoznacznie, iż skarżącej nie przysługuje żaden tytuł prawny do działki nr ew. [...] stanowiącej własność inwestora. Niepotwierdzony zarzut skargi dotyczący pozbawienia mieszkańców budynków skarżącej drogi pożarowej oraz dostępu dla służb ratunkowych i miejskich odnosi się w rzeczywistości do ewentualnych nieprawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2015r. i jego analiza nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Wbrew twierdzeniom skargi organy nadzoru budowlanego nie mogą dokonywać oceny prawidłowości ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w żadnym zakresie w tym prawidłowości rozwiązań architektonicznych w kontekście naruszenia art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Kontrola decyzji w tym kontekście może odbywać się wyłącznie przed właściwymi organami architektoniczno-budowlanymi w trybie nadzwyczajnym. Analiza akt postępowania administracyjnego wykazała, iż skarżąca zainicjowała postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2015r. Jednak decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015r. Nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa – odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej. Pozbawionym podstaw prawnym pozostaje także zarzut naruszenia art. 50 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego bowiem ratio legis art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na ingerencji organów nadzoru budowlanego w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, a następnie doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego. W ocenie Sądu działania inwestora realizującego inwestycję w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i zgodnie z zatwierdzonym projektem na własnej nieruchomości, do której skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego nie rodzi sytuacji zagrożenia o którym mowa w art. 50 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Ponadto Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich przyczyn, podzielając w całości ocenę dokonaną w sprawie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270.).