VII SA/Wa 2854/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. S. i P. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. S. i P. S. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej "Kpa"), po rozpatrzeniu odwołania [...] Lokale Sp. z o.o. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...], stwierdzającej, na wniosek A. i P. S., nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej Przedsiębiorstwu Budowy Domów "[...]" – C. M. Spółka komandytowa pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z boksami garażowymi w kondygnacji przyziemnej, na działce nr ew. [...], obr. [...], przy ul. [...] w [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ zwrócił uwagę na treść art. 157 § 2 Kpa, zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wskazał, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który ogranicza pojęcie strony w takich sprawach do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy. Organ podkreślił też, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1606/11 oddalił skargę A. i P. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...], umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie dotyczącej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Jednocześnie GINB wskazał, iż w ww. decyzji z dnia [...] maja 2011 r. [...]WINB stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja nie narusza praw podmiotowych związanych z nieruchomością będącą własnością A. i P. S. i nie ogranicza możliwości zabudowy ich nieruchomości. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z uwagi na treść art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrok ten jest wiążący również w niniejszej sprawie. W związku z powyższym organ uznał, że A. i P. S. nie posiadają legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] października 2003 r. Nr [...]. Wskazał też, iż A. i P. S. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. Nr [...]. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedmiotowa inwestycja usytuowana na działce nr ew. [...] nie wprowadza ograniczeń w swobodnym zagospodarowaniu działki skarżących (nr ew. [...]), sąsiadującej od strony północnej z działką nr ew. [...]. Organ podniósł, iż sporny budynek o wysokości 17,30 m znajduje się w odległości ok. 6 m (parter) i 4,3 (pozostałe kondygnacje) od granicy z działką wnioskodawców nr ew. [...], miejsca parkingowe zewnętrzne zaprojektowane zostały w odległości ok. 7,5 m (miejsca nr 24 i 23) oraz 41 m (miejsca parkingowe nr od 27 do 43), a także ok. 30 m (miejsca nr 26 i 25) od działki nr ew. [...]. Zdaniem organu sporna inwestycja nie powoduje ograniczenia zabudowy na działce nr ew. [...], w szczególności ze względu na konieczność zachowania warunków wynikających z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75. poz. 690 ze zm.), dotyczącego sytuowania budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną oraz warunków wynikających z § 13, § 57 oraz § 60 rozporządzenia, dotyczących nasłonecznienia i zacieniania, jak również z § 217 ust. 1, dotyczącego bezpieczeństwa pożarowego, § 19 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego sytuowania miejsc postojowych oraz § 19 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, dotyczącego sytuowania wjazdów do zamkniętego garażu miejsc postojowych. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż A. i P. S. nie posiadają legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. Nr [...], wobec czego należało uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] oraz umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. złożyli A. i P. S., wnosząc o jej uchylenie. Odnosząc się do argumentów przywołanych w zaskarżonej decyzji skarżący wskazali, że w istocie nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] października 2003 r. o pozwoleniu na budowę, bowiem nieruchomość nr [...] nabyli dopiero po wydaniu tej decyzji. Jednocześnie podkreślili, iż Starosta [...] w postępowaniu zakończonym ww. decyzją uznał za strony postępowania wszystkich właścicieli działek sąsiadujących bezpośrednio z działką ewidencyjną nr [...]. Skarżący nie zgodzili się z uznaniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że zabudowa realizowana na działce ewidencyjnej nr [...] nie powoduje "ograniczenia zabudowy" na ich działce. W ocenie skarżących sprowadzenie kwestii ustalenia przymiotu strony do analizy kilku przepisów techniczno-budowlanych związanych z usytuowaniem obiektu na działce jest niewystarczające. Podnieśli, że sporny budynek znacząco oddziałuje na ich nieruchomość. Zwrócili uwagę m.in. na hałas, który występował w czasie trwania procesu budowlanego i będzie występował w momencie rozpoczęcia użytkowania budynku przez jego mieszkańców, spaliny wydobywające się z samochodów przy wjeździe do/z garaży (odległość granicy działki skarżących od garaży wybudowanych w kondygnacji przyziemnej bloku wielorodzinnego to 6m). Podnieśli też, że przedmiotowy obiekt uniemożliwia korzystanie z należącej do nich nieruchomości zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem, wskazując na brak możliwości rekreacyjnego korzystania z ogrodu/działki z powodu braku intymności (16 balkonów i 40 okien wychodzących na ich działkę), zasłonięcie widoku i dopływu świeżego powietrza. Zdaniem skarżących z uwagi na rodzaj nieruchomości (zabudowa wielorodzinna z garażami), jej rozmiar i skutki jej oddziaływania, trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla decyzji organu. Wskazali też, że niezasadne jest twierdzenie organu, iż brak przymiotu strony wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1606/11. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jej wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2012 r., którą organ uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., stwierdzającą (na wniosek A. i P. S.) nieważność decyzji Starosty [...] z [...] października 2003 r. nr [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Przyczyną wydania takiego rozstrzygnięcia było uznanie przez organ odwoławczy, że A. i P. S. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym ww. decyzji Starosty [...] z [...] października 2003 r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej Przedsiębiorstwu Budowy Domów "[...]" – C. M. Spółka komandytowa pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z boksami garażowymi na działce nr ew. [...] w [...]. Zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nieważnościowym normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 marca 2009r. sygn. II OSK 1540/08 Lex nr 530045, z dnia 17 listopada 2008r. sygn. II OSK 1387/07 Lex nr 526048). Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 Kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 106 poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszarem takim jest przykładowo obszar ograniczonego użytkowania wyznaczany na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska, strefy ochronne ujęć wody lub obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych wyznaczonych na podstawie Prawa wodnego. Należy zauważyć, że celem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obowiązującego od dnia 11 lipca 2003 r. było wprawdzie ograniczenie kręgu osób uznawanych za strony w postępowaniach dotyczących udzielania pozwoleń na budowę, lecz jego wejście w życie nie wyłączyło automatycznie z kręgu stron postępowania właścicieli działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Nieruchomości te zazwyczaj znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, gdyż ich sposób zagospodarowania, w tym np. miejsce usytuowania nowych obiektów budowlanych, jest uzależniony od powstałego już na sąsiedniej nieruchomości budynku. Dlatego też uznanie, że właściciel działki sąsiadującej z inwestycją (zwłaszcza w przypadku dużych inwestycji) nie jest stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, wymaga jednoznacznego i bezspornego ustalenia, że oddziaływanie obiektu budowlanego nie przekracza granic nieruchomości objętej inwestycją. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał, że oddziaływanie spornej inwestycji zamyka się w granicach działki, na której została ona zaprojektowana, a co za tym idzie, że skarżącym, będącym właścicielami działki sąsiadującej bezpośrednio z obszarem objętym inwestycją, nie przysługuje przymiot strony w niniejszej sprawie. Zawarte w uzasadnieniu organu odwoławczego wnioski co do statusu skarżących jako strony postępowania sprowadzają się w zasadzie do stwierdzenia, że należąca do nich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, z uwagi na zachowanie odległości w zakresie usytuowania budynku mieszkalnego i miejsc parkingowych względem działki skarżących. Zauważyć wobec tego należy, iż samo zachowanie wymaganych odległości w zakresie sytuowania budynku na działce nie oznacza, że właściciele działek położonych w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Podkreślenia wymaga, że art. 3 pkt 20 ustawy definiujący pojęcie obszaru oddziaływania obiektu odsyła nie tylko do rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale również do innych licznych regulacji. Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 zalicza się m.in. przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej. Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził analizy obszaru oddziaływania spornej inwestycji w tym kontekście. Również dokonana przez organ ocena obszaru oddziaływania inwestycji w kontekście zachowania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), nie jest wystarczająca. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się w zasadzie do wskazania odległości, w jakich usytuowany jest sporny budynek mieszkalny i miejsca postojowe w stosunku do działki skarżących. Nie wyjaśnił przy tym m.in., czy zostały zachowane odległości planowanych miejsc postojowych od okien budynku mieszkalnego skarżących, określone w § 19 ww. rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty [...]. Zauważyć ponadto trzeba, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje zatem cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce. Takiej szczegółowej analizy w zaskarżonej decyzji zabrakło, a była ona niezbędna tym bardziej, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił kwestię interesu prawnego skarżących w niniejszej sprawie odmiennie, aniżeli organ pierwszej instancji, który wszczął postępowanie nieważnościowe na wniosek A. i P. S. Odnośnie argumentu organu o związaniu w kwestii przymiotu strony A. i P. S. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. VII SA/Wa 1606/11 wskazać trzeba, że zakres powagi rzeczy osądzonej, jak i zakres związania prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego odnosi się do tego, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w konkretnej rozpoznawanej sprawie. Powołany wyrok wydano w sprawie ze skargi A. i P. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji PINB w [...] z dnia [...] lutego 2010 r., która umarzała postępowanie prowadzone w trybie nadzoru budowlanego odnoszące się do spornego budynku. Natomiast przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. i P. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej Przedsiębiorstwu Budowy Domów "[...]" – C. M. Spółka komandytowa pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z boksami garażowymi. Ujawnione naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa powodują uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2012 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Na mocy art. 152 ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.