VII SA/Wa 2855/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K. E. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2011 roku na rozprawie sprawy ze skargi kasacyjnej K. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 86/10 w sprawie ze skargi K. E. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wyrok ten zapadł w następującym wskazanym przez Sąd I instancji stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku K. E. wydał w dniu [...] kwietnia 2009 r. decyzję, w której odmówił wszczęcia na Jej wniosek postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. o udzieleniu K. D. pozwolenia na budowę budynku biurowo-wystawienniczego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działka nr [...], ark. [...], obręb [...]). W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że kwestionowaną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Prezydent Miasta [...] w oparciu o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. D. pozwolenia na budowę budynku biurowo-wystawienniczego. W ocenie Wojewody wnioskodawczyni nie wykazała, że budowa budynku w głębi nieruchomości sąsiedniej (działka nr [...]) narusza jej bezpośredni interes prawny co stanowiłoby, iż planowana inwestycja ogranicza sposób zagospodarowania jej nieruchomości tj. działki nr [...]. Zdaniem organu subiektywne odczucia podmiotu wnoszącego o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie mogą stanowić przesłanki do stwierdzenia istnienia interesu prawnego przemawiającego za potraktowaniem go jako strony postępowania. Samo zaś zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej stanowić może o interesie faktycznym, nie zaś prawnym. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta [...]. Na skutek wniesionego przez K. E. odwołania, decyzją z dnia [...] października 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia interesu prawnego K. E. w związku z naruszeniem art. 140 oraz 144 Kodeksu cywilnego, organ podniósł, że jest on bezzasadny na gruncie postępowania administracyjnego, gdyż kwestia immisji nie ma - zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. - charakteru sprawy administracyjnej. Powyższe naruszenie może być przedmiotem postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym, z uwagi na jej cywilny charakter. Zdaniem organu odwoławczego podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Nadto organ przytoczył przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane będący przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. i wyjaśnił pojęcie obszaru oddziaływania obiektu powołując się na treść art. 3 pkt 20 powyższej ustawy. Następnie po dokonaniu analizy projektu budowlanego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że sporny budynek został usytuowany w odległości 4,00 m ścianą z otworami okiennymi od granicy z działką nr ew. [...], stanowiącą własność wnioskodawczyni, a zatem z zachowaniem odległości określonej w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W tej sytuacji nie można uznać, aby planowana inwestycja powodowała jakiekolwiek ograniczenia, zagrożenia czy też inne uciążliwości dla działki nr ew. [...]. Również wnioskodawczyni nie wskazała przepisu, z którego wywodziłaby swój interes prawny do kwestionowania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Zdaniem organu odwoławczego działka wnioskodawczyni nie znajduje się w obszarze oddziaływania budynku objętego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r., brak jest zatem podstaw do przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W ocenie organu podnoszone w odwołaniu zarzuty, że ruch pojazdów na działce inwestycyjnej stanowi poważną uciążliwość dla działki nr ew. [...] poprzez emisje hałasu, wibracji oraz powoduje pękanie i niszczenie płotu, pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Okoliczności te świadczą - zdaniem organu - jedynie o posiadaniu przez K. E. interesu faktycznego, a nie prawnego do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie mogą stanowić podstawy do przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. Wskazano również, że miejsca parkingowe nie są objęte decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r., albowiem pozwolenie takie nie jest wymagane (art. 29 pkt 1 ppkt 10 ustawy Prawo budowlane). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia interesu prawnego K. E. w związku z naruszeniem art. 140 oraz 144 Kodeksu cywilnego, organ podniósł, że jest on bezzasadny na gruncie postępowania administracyjnego, gdyż kwestia immisji nie ma - zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. - charakteru sprawy administracyjnej. Powyższe naruszenie może być przedmiotem postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym, z uwagi na jej cywilny charakter. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 86/10 w sprawie ze skargi K. E. uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarzuty i twierdzenia skargi są niezasadne. W ocenie Sądu argumentacja skarżącej mająca dowieść istnienia jej interesu prawnego wskazuje jednak na interes faktyczny. Akcentowane uciążliwości związane z ruchem pojazdów nie mają bezpośredniego związku z możliwością zagospodarowania działki skarżącej. Także pozostałe zarzuty skarżącej, odnośnie niezgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż - zdaniem Sądu - nie ograniczają one w niczym możliwości zagospodarowania jej działki. W szczególności podnoszone naruszenie powoływanych przepisów § 14 i 15 w/w rozporządzenia nie wpływa w żaden sposób na sytuację prawną (w rozumieniu prawa budowlanego) właściciela działki sąsiedniej, gdyż są to przepisy mające na celu prawidłowe funkcjonowanie obiektu na działce inwestora (skierowane są do inwestora i mają na celu ochronę jego interesu). Istotą tego przepisu jest przede wszystkim sformułowanie wymagań adresowanych do inwestora zamierzającego wznieść budynek. Nadto Sąd wskazał, iż poza tym normy wynikające z tych przepisów co do szerokości dojazdu nie odnoszą się do sytuacji kiedy działka ma już zapewniony prawidłowy dostęp do drogi publicznej, funkcjonują już na niej budynki, a pozwolenie dotyczy obiektu powstającego na tyłach działki. Dlatego przedmiotowy projekt zagospodarowania działki przewidywał odpowiedni w świetle § 14 ust. 1 w/w rozporządzenia dojazd (4 m). Podniósł również, że inwestor wykazał, że jego działka połączona jest z drogą publiczną, a dojazd do projektowanego budynku odbywał się będzie 4 m dojazdem. Użyte w ust. 1 § 14 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. pojęcie "jezdni" odnosi się do każdego pasa, po którym ma odbywać się dojazd, a w konsekwencji - że minimalnym wymaganiem dla takiego pasa jest szerokość 3 m. Natomiast przepis ust. 2 § 14 w/w rozporządzenia nawiązuje do regulacji dotyczących ruchu drogowego. W przepisie tym określono dopuszczalne rozwiązanie dla zapewnienia dojścia i dojazdu do działek budowlanych w sytuacji, kiedy korzystanie z nich wiązać się ma z ruchem pieszym oraz ruchem i postojem pojazdów. Nie jest to zatem - w ocenie Sądu I instancji - sytuacja objęta przedmiotowym projektem. W zakresie podnoszonego naruszenia § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Sąd podkreślił, że w projekcie zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę nie przewidziano konkretnej lokalizacji miejsc parkingowych, tym samym nie są one objęte decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Dlatego Sąd stanął na stanowisku, że nie można zarzucić kwestionowanej decyzji naruszenia wymagań zawartych w tym przepisie. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zasadnie organy uznały, że działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i nie przysługuje jej przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto słusznie podniosły, iż sam fakt sąsiedztwa z działką, na której zaprojektowano kwestionowaną inwestycję nie stanowi automatycznie o istnieniu interesu prawnego i możliwości domagania się wszczęcia postępowania mającego na celu zbadanie istnienia przesłanek nieważności. Zaś ustalenie przez organ, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pochodzi od podmiotu niebędącego stroną skutkowało wydaniem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego (art. 157 § 3 w zw. z § 2 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 86/10 stwierdził, że skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tylko w sytuacji, gdy podmiot domagający się wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji niebędący stroną postępowania zwykłego nie wskaże elementów określających jego legitymację do złożenia wniosku lub gdy wskazane elementy w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, dopuszczalne jest wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 157 § 3 k.p.a. Zatem zastosowanie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze można dopuścić tylko, gdy jednostka wnosząca podanie o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie wywodzi własnego interesu prawnego. W razie gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni nie można prowadzić tej wykładni poza postępowaniem administracyjnym (porównaj wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1534/04, publikowany w zbiorze Lex nr 190574). W rozpoznawanej sprawie, zdaniem NSA, wyprowadzenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni, co obrazuje uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Zatem przesądzenie w takiej sytuacji poza postępowaniem administracyjnym o braku interesu prawnego skarżącej jest niewątpliwie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy naruszeniem prawa, które winno już skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie, iż w sytuacji gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości z nieruchomością inwestora, kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziaływują one na sposób zagospodarowania i przede wszystkim na sposób korzystania z nieruchomości, nie można automatycznie przyjąć, iż inwestycja ta nie dotyczy jego interesu prawnego. W takim wypadku jego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., który przecież niezależnie od art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie w postępowaniu nieważnościowym, wynika z przepisów prawa cywilnego, który gwarantuje właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. To czy wykonanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry przesądzać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, albowiem wykonywane roboty nie naruszają przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym samym wskazywane przez skarżącą przepisy prawa materialnego, a to przepisy Prawa budowlanego i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy oraz przepisy prawa cywilnego uzasadniały w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wszczęcie postępowania nieważnościowego i dokonanie w ramach postępowania rozpoznawczego oceny ich naruszenia w realiach niniejszej sprawy. Odmowa zaś wszczęcia takiego postępowania w ramach art. 157 § 3 k.p.a. niewątpliwie stanowi naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów NSA na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji uwzględnił prezentowane wyżej stanowisko NSA i poddał analizie wszystkie okoliczności faktyczne sprawy rzutujące na ocenę legalności zaskarżonej decyzji i zasadność zarzutów skargi a w szczególności zwrócił uwagę na treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z brzmienia tego przepisu Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Związanie dokonaną przez ten Sąd wykładnią ma szeroki zasięg, nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej - od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy - na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na wskazywane przez skarżącą przepisy prawa materialnego, a to przepisy Prawa budowlanego i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy oraz przepisy prawa cywilnego, które uzasadniały w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wszczęcie postępowania nieważnościowego i dokonanie w ramach postępowania rozpoznawczego oceny ich naruszenia w realiach niniejszej sprawy. W realiach tej sprawy jak wskazał NSA odmowa wszczęcia takiego postępowania w ramach art. 157 § 3 k.p.a. stanowi naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W razie gdy podanie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa jednostka powołująca się na własny interes prawny, organ właściwy w sprawie obowiązany jest wszcząć postępowanie w sprawie. W toku postępowania obowiązany jest ustalić interes prawny jednostki. Dokonanie wykładni przepisów prawa wyrażających interes prawny jednostki poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego, a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu, prawa do wysłuchania, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Zatem zastosowanie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze oraz ze stanowiska NSA w niniejszej sprawie można dopuścić tylko, gdy jednostka wnosząca podanie o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie wywodzi własnego interesu prawnego. W razie gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni nie można prowadzić tej wykładni poza postępowaniem administracyjnym (porównaj wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1534/04, publikowany w zbiorze Lex nr 190574). W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu które jest powtórzeniem zdania NSA wyprowadzenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni, zatem przesądzenie w takiej sytuacji poza postępowaniem administracyjnym o braku interesu prawnego skarżącej jest niewątpliwie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy naruszeniem prawa, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r, Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.).