VII SA/Wa 2855/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z [...] września 1999 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. J. oraz H. J. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu i budową kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem na ścieki na działkach o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości L. [...], gmina S. Na skutek interwencji sąsiada J. S., przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "PINB") przeprowadzili 22 maja 2012 r. oględziny rozbudowywanego obiektu, w wyniku których stwierdzono odstępstwa od pozwolenia na budowę. PINB ustalił też, że obecnie inwestorami są M. P. i L. J. (dalej: "inwestorzy", "uczestnicy postępowania") – zstępni adresatów powołanej na wstępie decyzji Starosty [...] z [...] września 1999 r. PINB postanowieniem z [...] lipca 2012 r. znak [...] nakazał inwestorom wstrzymanie robót, a decyzją z [...] sierpnia 2012 r. znak [...] nałożył na nich obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Wobec wykonania tego obowiązku, decyzją z [...] stycznia 2013 r. znak [...] PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił uczestnikom postępowania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego (I kategoria obiektu budowlanego), położonego na działkach o nr ewid. [...], [...] przy ul. W. [...] w L., gmina S.. Powyższa decyzja stała się ostateczna. Wnioskiem z 8 marca 2017 r. M. S. i T. S. wystąpili do PINB o "przeprowadzenie oględzin i wydanie zakazu budowy na podstawie przeterminowanej decyzji o rozbudowie budynku", wskazując, że minął już trzyletni okres od wydania decyzji z [...] stycznia 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 28 marca 2017 r. PINB ustalił, że nie są prowadzone roboty budowlane objęte jego decyzją z [...] stycznia 2013 r.; rozbudowa nie została w ogóle rozpoczęta. Inwestorzy nie ustanowili kierownika budowy oraz nie posiadają dziennika budowy (nie został zakupiony). Uczestniczka postępowania M. P. oświadczyła, iż roboty budowlane nie były prowadzone z uwagi na brak środków finansowych oraz na rozgraniczenie nieruchomości z działką sąsiednią. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, PINB decyzją z [...] kwietnia 2017 r. znak [...], na podstawie art. 37 ust. 1, art. 82 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "p.b.") oraz art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z [...] stycznia 2013 r. w związku z wystąpieniem przesłanki z art. 37 ust. 1 p.b., ponieważ inwestorzy nie rozpoczęli budowy przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja z [...] stycznia 2013 r. stała się ostateczna. Od decyzji PINB z [...] kwietnia 2017 r. uczestnika postępowania M. P. wniosła odwołanie, ale wobec niezachowania terminu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "WINB", "organ I instancji", "organ wojewódzki") postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. znak [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie pismem z 26 czerwca 2017 r. znak [...] organ I instancji zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2017 r. Po przeprowadzeniu ww. postępowania w trybie nadzwyczajnym, decyzją z [...] lipca 2017 r. znak [...] organ wojewódzki, mając za podstawę art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., stwierdził nieważność decyzji PINB z [...] kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WINB wskazał, że zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ decyzja PINB z [...] kwietnia 2017 r. została wydana bez podstawy prawnej. Wyjaśnił, iż art. 37 ust 1 p.b. (stanowiący, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata) odnosi się wyłącznie do decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez organ architektoniczno-budowlany na podstawie odpowiednich przepisów, tj. art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 p.b. Natomiast decyzja PINB z [...] stycznia 2013 r. jest decyzją wydaną przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 4 p.b., gdyż jest to decyzja orzekająca o pozwoleniu na wznowienie robót. Jednocześnie organ I instancji uznał za zbyt daleko idący (prezentowany w doktrynie) pogląd, w myśl którego art. 37 ust. 1 p.b. stosuje się odpowiednio do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 p.b. Od ww. decyzji WINB odwołanie wniósł T. S. (dalej: "skarżący"), powołując się na wyrażony w doktrynie pogląd wskazujący na podobieństwo decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, które to podobieństwo uzasadnia odpowiednie zastosowanie art. 37 ust. 1 p.b. do decyzji objętej art. 51 ust. 4 p.b. (vide "Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany" pod red. A. PIucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji", "organ odwoławczy") decyzją z [...] września 2017 r. znak [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji GINB podzielił stanowisko organu wojewódzkiego. Podkreślił, iż w świetle obowiązującego stanu prawnego brak jest podstaw do stosowania instytucji wygaśnięcia decyzji przewidzianej w art. 37 ust. 1 p.b. do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robot budowlanych wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. Gdyby ustawodawca chciał objąć dyspozycją art. 37 ust. 1 p.b. również decyzje wydane w wyniku zatwierdzenia projektu zamiennego (art. 51 ust. 4 p.b.) wyraziłby to w przepisie, formułując odwołanie do art. 37 p.b., i nakazując jego stosowanie wprost, albo odpowiednie, tak jak uczynił to w art. 40 ust. 2 p.b. Przytoczony w odwołaniu pogląd jest tylko jednym z poglądów doktryny, którego nie należy przyjmować bezkrytycznie. Organ I instancji zaprezentował odmienny pogląd doktryny przedstawiony w opracowaniu "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. A. Glinieckiego. Nadto organ II instancji zaznaczył, iż decyzje: o pozwoleniu na budowę oraz o wznowieniu robót budowlanych są wydawane przez inne organy. Decyzja podjęta w trybie art. 51 ust. 4 p.b. kończy postępowanie naprawcze prowadzone w związku z ustaleniem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych niweczyłoby rezultat już przeprowadzonego postępowania naprawczego, którego celem jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Powyższa decyzja GINB stała się przedmiotem skargi skarżącego do tut. Sądu, w której zarzucił naruszenie m.in.: 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie odwołania, mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów proceduralnych określonych treścią art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a., bowiem wydanie decyzji uwzględniającej tylko interes jednej strony postępowania z całą pewnością narusza wymienione zasady oraz art. 77 i art. 78 k.p.a., tj. naruszenie zasady praworządności i wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i słusznego interesu skarżących oraz wydanie decyzji według swojej interpretacji przepisów poprzez przyjęcie stanowiska, że w świetle obowiązującego stanu prawnego brak jest podstaw prawnych do stosowania instytucji wygaśnięcia decyzji przewidzianej w art. 37 ust. 1 p.b.; 2. naruszenie prawa materialnego poprzez stwierdzenie, że art. 37 ust. 1 p.b. nie obejmuje pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, tylko odnosi się do pozwolenia na budowę. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, a także udzielenie prawa pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przyjęta przez GINB interpretacja art. 37 ust. 1 p.b. prowadzi do sytuacji, iż inwestorzy - mimo, że przez ponad 3 lata nie prowadzili, a także nadal nie prowadzą żadnych prac budowlanych - posiadają ważne pozwolenie na wznowienie robót, a roboty, które zostały określone w projekcie budowlanym zamiennym (w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem) nadal nie będą wykonane. Skarżący zaakcentował, iż zakres tych robót obejmował m.in. doprowadzenie ściany do warunków oddzielenia przeciwpożarowego, co ma znaczenie dla jego nieruchomości. Według skarżącego, takie podejście organów administracji publicznej narusza podstawową zasadę wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, który stanowi, iż wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Tymczasem inaczej traktowani są obywatele posiadający decyzję o pozwoleniu na budowę, a inaczej - posiadający pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SO/Wa 14/17 starszy referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zwolnił skarżącego od kosztów sądowych (wobec niewniesienia sprzeciwu przez skarżącego, powyższe orzeczenie uprawomocniło się). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy przepis art. 37 ust. 1 p.b. stosuje się odpowiednio do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 p.b. Zgodnie z art. 37 ust. 1 p.b. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Natomiast w myśl art. 51 ust. 4 p.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z kolei stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Należy zgodzić się z poglądem, że przepis art. 37 ust. 1 stosuje się odpowiednio do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 p.b. (vide J. Dessoulavy-Śliwiński [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, 4. wydanie, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 472, a także A. Kosicki [w:] red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, komentarz do art. 37 p.b.). Decyzja naprawcza z art. 51 ust. 4 p.b. zastępuje pozwolenie na budowę, którego inwestor przed wykonaniem robót nie uzyskał, mimo takiego wymagania (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1157/14 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja, wydana w trybie art. 51 ust. 4 p.b. może być zarówno pozytywna, jak i negatywna dla inwestora, w zależności od warunków danej sprawy (vide wyrok NSA z 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 342/11). Przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. powinien być projekt budowlany zamienny obejmujący całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Musi zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo (vide wyrok NSA z 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2686/16). Odpowiednie stosowanie przepisów o pozwoleniu na budowę do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych czyni zasadnym zastosowanie do tej ostatniej decyzji kwestii wygaśnięcia uregulowanej w art. 37 ust. 1 p.b. Trafnie wskazuje skarżący na uprzywilejowanie inwestorów, którzy nawet po upływie 10 albo więcej lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, mogą przystąpić do prac objętych tą decyzją, podczas gdy adresat pozwolenia na budowę, wydanego na zasadach ogólnych, musi rozpocząć budowę przed upływem 3 lat (licząc od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna), gdyż w przeciwnym wypadku decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa. Charakter prawny i funkcja obu tych decyzji jest analogiczna, a różnica sprowadza się do faktu, iż adresat rozstrzygnięcia o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych uprzednio w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Trudno nie dostrzegać tu naruszenia konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Należy także zwrócić uwagę, że mowa jest tu o odpowiednim stosowaniu przepisu art. 37 ust. 1 p.b. (por. też art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine, art. 51 ust. 1a p.b.). Jak wskazał NSA w wyroku z 10 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 197/08, przepis odsyłający do innych unormowań z zastrzeżeniem, że stosuje się je w sposób odpowiedni, nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, do których odsyła, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować. Odpowiednie stosowanie zachodzić może gdy: a) przepisy prawa znajdują zastosowanie "wprost" b) przepisy które mają być stosowane odpowiednio, wymagają przy ich stosowaniu pewnych zmian, tak, aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw, c) określone przepisy w ogóle nie znajdują zastosowania do drugiego zakresu odniesienia ze względu na ich bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miałyby one być stosowane odpowiednio (por. G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II). Podnieść również należy, że w doktrynie prezentowany jest pogląd odmienny wskazujący, iż obejmowanie dyspozycją art. 37 ust. 1 p.b. decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych otwierałoby furtkę do stosowania przepisów dotyczących pozwolenia na budowę do wszelkich decyzji zezwalających na prowadzenie robót budowlanych wydawanych przez organy nadzoru budowlanego, co jest niedopuszczalne. Jednakże nawet przy takim stanowisku, rozwiązanie przeciwne (tj. dopuszczające stosowanie art. 37 ust. 1 p.b. do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) aprobowane jest jako postulat de lege ferenda przy ewentualnych nowelizacjach prawa budowlanego (vide A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, wyd. III, wyd. Wolters Kluwer 2016, opubl. System informacji prawnej LEX, komentarz do art. 37, pkt 13). Ponadto kontrolowana przez Sąd decyzja GINB z [...] września 2017 r. znak [...] została wydana w nadzwyczajnym trybie, jakim jest stwierdzenie nieważności. Przypomnieć zatem należy, iż stwierdzenie nieważności jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Służy on wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Do tych przesłanek należy również wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Podkreślenia wymaga, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie instytucją szczególną, prowadzącą do podważenia zasady trwałości decyzji administracyjnych. Ustalenie, czy doszło do wystąpienia takiej przesłanki musi zatem być co do zasady oczywiste, a nie polegać na odmiennej interpretacji i przywołaniu poglądów doktryny, jak w tym przypadku. Skoro zaś spełnienie przesłanki braku podstawy prawnej organy wywiodły z odmiennej interpretacji obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, to nie można uznać, że w dostateczny sposób uzasadniły wystąpienie tej przesłanki (zmierzającej do wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego). Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji dokonana analizy decyzji PINB z [...] kwietnia 2017 r. w świetle przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. ze szczególnym uwzględnieniem pkt 2 ww. przepisu, a także biorąc pod uwagę ocenę prawną przedstawioną przez Sąd w składzie tu orzekającym. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec zwolnienia skarżącego od kosztów sądowych (wzmiankowanym postanowieniem referendarza sądowego z 15 grudnia 2017 r.) brak było podstaw do rozstrzygania w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego.