VII SA/Wa 2858/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2017 r. sprawy ze skargi J. S., Z. S. i P. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J. S., Z. S. i P. S.solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. S., Z. S. i P. S. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Orzeczeniem tym, Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: Prawo budowlane), uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda [...] wskazał, że na wniosek Z. S. i J. S. z dnia [...] marca 2016 r., Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Z. S. i J. S., wolnostojącego budynku gospodarczego na dz. nr ew. [...], [...], obręb [...] Ł., gm. Ł. Od decyzji tej odwołanie do Wojewody [...] złożyła A. S. (właścicielka sąsiedniej nieruchomości, dz. nr ew. [...]). We wniesionym odwołaniu zarzucono niegodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz całkowite pominięcie treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto podniesiono, iż rok temu w identycznym stanie prawnym i faktycznym została wydana decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], uchylona w całości przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]. Wskazane decyzje załączono do odwołania. I dalej, Wojewoda [...] podał, że jak wynika z przekazanych przez skarżącą przy odwołaniu decyzji, planowane zamierzenie było już przedmiotem postępowania przed organem administracji architektoniczno-budowlanej I instancji. Postępowanie zakończone zostało decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla J. S. i Z. S. budynku gospodarczego na działkach ew. nr [...] i [...], obręb [...], w gminie Ł. Od decyzji tej odwołanie złożyła A.S., właścicielka sąsiedniej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania oraz analizie akt sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla J. S. oraz Z. S., budynku gospodarczego na działkach nr ew. [...], [...], obręb [...] Ł., gm. Ł.; w uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że decyzja Starosty [...] została wydana z naruszeniem obowiązującej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S.", ponieważ plan nie przewiduje przy ul. W. w Ł. lokalizacji budynków w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką sąsiednią. I dalej, Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwszej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Wskazał, że kwestię stosowania art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. należy rozpatrywać z punktu widzenia tożsamości stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego decyzją oraz, że z tożsamością sprawy mamy do czynienia w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. W związku z powyższym Wojewoda przyjął, że rozpatrywanie odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., który w tej samej sprawie wydał ponownie decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, wobec istnienia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], uchylającej w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. i orzekającej co do istoty sprawy (tj. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego), stanowiłoby naruszenie zasady res iudicata. Organ odwoławczy podał przy tym, że w przedmiotowej sprawie istnieje tożsamość sprawy poprzez występowanie tych samych podmiotów, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym oraz tego samego przedmiotu. W skardze do Sądu na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r., skarżący – J. S., Z. S. i P. S. wnieśli o jej uchylenie w całości jako naruszającej art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jak i § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], ewentualnie: stwierdzenie naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż organ odwoławczy wadliwie powołał się na art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i błędnie stwierdził, że postępowanie dotyczy sprawy już załatwionej inną decyzją ostateczną. Wskazali, że nie można się z tym zgodzić, albowiem postępowanie w sprawie dotyczy "nowej" dokumentacji budowlanej. W efekcie skarżący podnieśli, iż organ nie zapoznał się z aktami sprawy i nie dostrzegł m. in., że projekt zawiera dokument wystawiony przez Urząd Miejski w Ł. nr [...]. Podali też, że Wojewoda [...] zobowiązany był do przeprowadzenia wnikliwej analizy zebranych dokumentów i na tej podstawie winien był z urzędu wystąpić o unieważnienie decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W ocenie Sądu, rację mają skarżący podnosząc, iż Wojewoda [...] dopuścił się naruszenia przepisów procesowych w stopniu istotnym, z uwagi na niepoczynienie koniecznych ustaleń; w efekcie organ ten wadliwie przyjął (na tym etapie, bez kompletnego materiału dowodowego), iż postępowanie dotyczy sprawy już załatwionej ostateczną decyzją pozostającą w obrocie prawnym. Przy czym, należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w przypadku stwierdzenia na etapie postępowania uruchomionego odwołaniem, iż decyzja organu I instancji dotyczy sprawy już ostatecznie rozstrzygniętej, zachodzi podstawa do uchylenia tego orzeczenia i umorzenia postępowania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zważyć też trzeba, że jak stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (w obecnym brzmieniu), organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Powołany przepis spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Jest to konstrukcja polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej - res iudicata. Obejmuje ona sytuacje, gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje załatwiające sprawę co do istoty, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie res iudicata koniecznym jest więc ustalenie tożsamości spraw - rozstrzygniętej poprzednio decyzją mającą walor decyzji ostatecznej i następną decyzją. Tożsamość będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przy czym, chodzi o te elementy stanu faktycznego, które mają znaczenie dla subsumcji przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawach rozstrzygniętych kolejnymi decyzjami. Problem tożsamości wymaga zatem analizy, w odniesieniu do okoliczności konkretnej, będącej przedmiotem rozpatrzenia sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Wojewoda [...] wskazując na powagę rzeczy osądzonej, nie dokonał pełnych ustaleń. Oparł się jedynie na dokumentach załączonych do rozpatrywanego odwołania. Nie zweryfikował w ten sposób argumentacji w tymże odwołaniu zawartej, którą to uznał następnie za zasadną. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby Wojewoda [...] dysponował całością sprawy zakończonej decyzją własną z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] i odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę dla J. S. i Z. S., budynku gospodarczego na działkach ew. nr [...] i [...], obręb [...], gm. Ł. Przy czym, nie ma sporu co do tego, iż niniejsza sprawa została wywołana kolejnym wnioskiem J. S. i Z. S. o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, niemniej w aktach brak jest m. in. pierwszego wniosku złożonego w tym zakresie i załączonej do niego dokumentacji, w tym projektu budowlanego. Dlatego też, zdaniem Sądu, stwierdzenie tego organu, zawarte w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, wskazujące na tożsamość sprawy niniejszej ze sprawą zakończoną ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] (z pierwszego wniosku J. S. i Z. S. o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego), jest co najmniej przedwczesne. Zważyć przy tym też trzeba, iż wymienioną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], Wojewoda [...], po uchyleniu decyzji korzystnej dla skarżących (tj. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wskazując m. in. na niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz brak zgody jednego ze współwłaścicieli nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję na jej dysponowanie na cele budowlane. W skardze skarżący podnieśli, iż z tego też powodu ubiegają się ponownie o pozwolenie na budowę, składając nowy, uzupełniony projekt budowlany, m. in. o dokument z Urzędu Miejskiego w Ł. dotyczący planu miejscowego. W konsekwencji, zdaniem Sądu, Wojewoda [...] przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie powinien był (a tego nie uczynił) przeanalizować złożoną przez inwestorów dokumentację w jednej i drugiej sprawie, a następnie na tej też podstawie ustalić, czy okoliczności faktyczne obu tych spraw są tożsame, a tym samym, czy można mówić o tożsamości przedmiotowej obu wskazanych spraw (tj. zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] i niniejszej, w której zapadła decyzja Starosty z dnia 27 czerwca 2016 r.). Wprawdzie zarówno niniejsza sprawa, jak i zakończona ww. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., dotyczy pozwolenia na budowę na tych samych nieruchomościach, obiektu o tym samym przeznaczeniu, ale nie ustalono, ani wymiarów tego obiektu, ani jego lokalizacji, czy treści oświadczenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a w konsekwencji – nie zbadano, czy w obu przypadkach chodzi o tożsamy projekt budowlany, zawierający te same dokumenty ważne dla stwierdzenia jego zgodności z przepisami, stosownie do art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd zauważa przy tym, że jeśli obecnie przedłożony projekt budowlany zawiera dodatkowe dokumenty, ważne z uwagi na poprzednią ocenę złożonej dokumentacji budowlanej dokonaną przez organ architektoniczno-budowlany (a wyrażoną w ostatecznej decyzji tego organu, negatywnej dla inwestorów), to nie sposób stwierdzić, że elementy stanu faktycznego w obu sprawach (z pierwszego i drugiego wniosku inwestorów) są tożsame. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż decyzja Wojewody [...] jako wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie może się ostać. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy ponownie rozpatrując odwołanie, winien dokonać wnikliwej analizy i raz jeszcze ocenić, czy sprawa niniejsza jest tożsama pod względem przedmiotowym i podmiotowym ze sprawą zakończoną decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2015 r. Winien przy tym wziąć pod uwagę powyżej przedstawione stanowisku Sądu. Ustalając natomiast, iż wadliwość uregulowana w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie występuje, winien uwzględnić, że wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy budynku gospodarczego, a tego rodzaju obiekty o określonych parametrach stosownie do § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mogą być sytuowane bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną. Winien także wziąć pod uwagę, że plan miejscowy obowiązujący na terenie działek przeznaczonych pod inwestycję, nie zakazuje takiej lokalizacji, nie wynika to bowiem z § 12 ust. 1 pkt 4 tego planu, ani z § 12 ust. 4. Dodatkowo warto dostrzec, że ww. § 12 ust. 1 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S." dotyczy tylko zabudowy śródmiejskiej tworzącej pierzeję ul. W. oraz usługowej tworzącej pierzeję ul. K. Z tych też przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Orzekając o kosztach Sąd uwzględnił wniosek skarżących oraz wysokość należnego i uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.