VII SA/Wa 2859/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. W.: tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 zł (trzysta siedem złotych i pięćdziesiąt groszy), w tym: tytułem opłaty kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 zł (pięćdziesiąt siedem złotych i pięćdziesiąt groszy). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2011 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 200 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] - uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek [...] , w sprawie prowadzonych przez T. P. robót budowlanych na terenie działki położonej przy ul. A. [...] w S. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, iż w związku ze złożonym w dniu 7 czerwca 2011 r. wnioskiem [...] "o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przez T. P. na terenie nieruchomości położonej w S. przy ul. A. [...], ponieważ budowa prowadzona jest w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], w dniu 22 czerwca 2011 r. dokonał oględzin na terenie działki położonej w S. przy ul. A. [...]. Podczas oględzin ustalono, że inwestor – T. P. wykonuje roboty budowlane przy przebudowie utwardzenia nawierzchni na działce o nr geod.: [...] w oparciu o zgłoszenie dokonane w dniu [...] marca 2011 r., znak: [...] do Prezydenta Miasta [...]. Roboty realizowane są zgodnie z projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do zgłoszenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]mając na względzie te ustalenia, decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek [...] , w sprawie prowadzonych przez T. P. robót budowlanych na terenie działki położonej przy ul. A. [...] w S.. Rozpoznając sprawę na skutek złożonego przez [...] odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż decyzja organu I instancji zasługuje na uchylenie. Następnie organ II instancji zauważył, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 22 czerwca 2011 r. ustalił, że inwestor – T. P. wykonuje roboty budowlane przy przebudowie utwardzenia nawierzchni na działce o nr geod.: [...] w oparciu o zgłoszenie dokonane w dniu 25 marca 2011 r. do Prezydenta Miasta [...]. Organ I instancji przyjął, że inwestor roboty budowlane realizuje zgodnie z projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do zgłoszenia. W ocenie organu wojewódzkiego fakt, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robot budowlanych nie zwalniał organu nadzoru budowlanego od zbadania sprawy merytorycznie, tj. dokonania oceny czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a nie tylko zgodnie z załączonym do zgłoszenia projektem. Zatem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]winien ustalić czy organ administracji architektoniczno - budowlanej nie zgłosił w ustawowym terminie sprzeciwu w stosunku do dokonanego zgłoszenie zamiaru wykonania robot budowlanych. Mając na uwadze tę okoliczność [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ powiatowy ponownie rozpatrując niniejszą sprawę winien przeprowadzić oględziny w celu ustalenia czy wykonane roboty budowlane polegające na utwardzeniu nawierzchni na działce o nr geod. [...], zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami m. in. czy nie zostały naruszone normy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) dotyczące podwyższenia terenu i zmiany kierunku spływania wód opadowych. Odnosząc się do zarzutów odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo wskazał, że kwestia nasadzeń i żywopłotu nie podlega reglamentacji ustawy Prawo budowlane. Odnośnie zaś zarzutów odwołującej się, dotyczących wykonania ściany budynku mieszkalno - usługowo - handlowego z garażem dwustanowiskowym, zlokalizowanym na terenie działki przy ul. A. [...], od strony działki [...] ok. 6 m dłuższej niż to przewidywał projekt zagospodarowania terenu, organ stwierdził, że kwestie te były już przedmiotem postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku [...] , stanowiącego o prowadzonej przez T. P. rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego o funkcję mieszkaniową, handlowo - usługową (usługi kuśnierskie) i garaż dwustanowiskowy znajdujący się na działce o nr geod. . arkusz mapy . położonej w S. przy ul. A. [...] - jako bezprzedmiotowe. W związku z odwołaniem [...] od powyższego rozstrzygnięcia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na ww. decyzję nie została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy wskazał, że organ powiatowy wydając decyzję w sprawie, która została poprzednio rozstrzygnięta już inną decyzją administracyjną naruszyłby jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Dodał, że decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną organu wyższego stopnia, a nie stanowiącą o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, byłaby dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, iż organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Ciąży na nim również ustawowy obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Dokładne ustalenie stanu faktycznego jest podstawową i konieczną przesłanką do dalszego prowadzenia postępowania oraz wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Decyzja organu I instancji została podjęta z naruszeniem ww. norm prawa procesowego. Wobec faktu, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, organ odwoławczy postanowił o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. złożyła [...] W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swe stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga [...] nie została uwzględniona. Na wstępie należy wskazać, że rodzaje decyzji jakie może wydać organ odwoławczy, zostały określone w art. 138 k.p.a., który stanowi katalog zamknięty. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przeciwieństwie do art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania decyzji organu odwoławczego wydawanej na tej podstawie, przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. odnosi się do sytuacji, gdy organ I instancji nie przeprowadził - z naruszeniem przepisów postępowania - postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji (zob. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, komentarz do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2012). W ocenie Sądu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzją z dnia [...] października 2011 r., Nr [...] decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania prawidłowo stwierdził, że wniesione od decyzji organu I instancji odwołanie [...] zasługiwało na uwzględnienie. Decyzja organu powiatowego wydana została bowiem z naruszeniem art. 7, 77 i art. 80 k.p.a., a także z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79 § 1 i § 2 k.p.a., co stanowi o tym, że organ I instancji przeprowadził - z naruszeniem przepisów postępowania - postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Ciąży na nich również ustawowy obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Dokładne ustalenie stanu faktycznego jest bowiem podstawową i konieczną przesłanką do dalszego prowadzenia przedmiotowego postępowania oraz wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ponadto, organy administracji publicznej zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Natomiast, stosownie do art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (art. 79 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego zostało wszczęte na skutek wniosku [...] z dnia 7 czerwca 2011 r. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania na żądanie jednej ze stron postępowania, organ powiatowy zobowiązany był zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Z akt sprawy wynika, iż takie zawiadomienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]skierował do stron postępowania – [...] i T. P. - w dniu 30 czerwca 2011 r. Zawiadomienia te zostały doręczone odpowiednio [...] w dniu 7 lipca 2011 r., a T. P. w dniu 5 lipca 2011 r. Z akt niniejszej sprawy wynika także, że organ nadzoru budowlanego I instancji dokonał oględzin, na terenie działki położonej w S. przy ul. A. [...] w sprawie realizowanych przez T. P. robót budowlanych już w dniu 22 czerwca 2011 r. przed zawiadomieniem stron o toczącym się postępowaniu. Ustalenia poczynione podczas oględzin były podstawowym dowodem w sprawie, na którym oparł się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]. Ponadto, powiatowy organ nadzoru budowlanego o przeprowadzeniu oględzin dokonanych w dniu 22 czerwca 2011 r. zawiadomił jedynie T. P. pomimo, tego że bezspornym jest, iż stroną prowadzonego przez ten organ postępowania była także [...] Takie działanie organu I instancji z całą pewnością naruszyło art. 10 § 1 k.p.a., art. 79 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 7, 77 i 80 k.p.a., gdyż [...] pozbawiona została czynnego udziału w sprawie; nie została zawiadomiona o miejscu i terminie oględzin oraz nie brała udziału w przeprowadzaniu tego dowodu, nie mogła zadawać pytań oraz składać wyjaśnień. Zatem organ I instancji przeprowadził - z naruszeniem wymienionych przepisów postępowania - postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. W sprawie wypełniona została więc przesłanka zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto Sąd zauważa, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 22 czerwca 2011 r. ustalił, że inwestor – T. P. wykonuje roboty budowlane przy przebudowie utwardzenia nawierzchni na działce o nr geod.: [...] w oparciu o zgłoszenie dokonane w dniu 25 marca 2011 r. do Prezydenta Miasta [...]. Organ I instancji przyjął, że inwestor roboty budowlane realizuje zgodnie z projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do zgłoszenia. Rację ma [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że samo dokonanie przez inwestora zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych do właściwego organu architektoniczno – budowlanego, nie zwalnia organu nadzoru budowlanego prowadzącego sprawę od zbadania sprawy merytorycznie, tj. od dokonania oceny czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ nadzoru budowlanego prowadząc sprawę dotyczącą wykonanych robót budowlanych powinien ją bowiem ocenić pod kątem zgodności z prawem, a nie tylko, pod katem ich zgodności z załączonym do zgłoszenia projektem. Zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]winien ustalić czy organ administracji architektoniczno - budowlanej nie zgłosił w ustawowym terminie sprzeciwu w stosunku do dokonanego przez T. P. zgłoszenia, ale także czy nie zostały naruszone normy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczące podwyższenia terenu i zmiany kierunku spływania wód opadowych. Te okoliczności również przemawiają - w ocenie Sądu - za prawidłowością i zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., która jest decyzją kasacyjną, gdyż nie ustalenie przez organ powiatowy tego czy wykonane roboty budowlane polegające na utwardzeniu nawierzchni na działce o nr geod. [...] zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami, stanowi o przeprowadzeniu przez ten organ - z naruszeniem przepisów postępowania - postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. Zatem zdaniem Sądu rację ma organ II instancji, że organ powiatowy ponownie rozpatrując niniejszą sprawę winien przeprowadzić oględziny w celu ustalenia czy wykonane roboty budowlane polegające na utwardzeniu nawierzchni na działce o nr geod. [...] zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami, a więc m. in. czy nie zostały naruszone normy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczące podwyższenia terenu i zmiany kierunku spływania wód opadowych. Przy tym o przeprowadzonych oględzinach powinny być zawiadomione wszystkie strony postępowania tak aby umożliwić im czynny udział w prowadzonym postępowaniu oraz możliwość brania udziału w przeprowadzaniu dowodu, zadawanie pytań i składanie wyjaśnień (art. 10 § 1 k.p.a i art. 79 § 1 i § 2 k.p.a.). Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2011 r. Sąd doszedł do przekonania, że prawidłowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, iż organ I instancji zasadnie wskazał, że kwestia nasadzeń i żywopłotu nie podlega reglamentacji ustawy Prawo budowlane. Ponadto, organ II instancji prawidłowo ocenił, że kwestie związane z wykonaniem ściany budynku mieszkalno - usługowo - handlowego z garażem dwustanowiskowym, zlokalizowanym na terenie działki przy ul. A. [...], od strony działki [...] , były już przedmiotem postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek [...] , dotyczący prowadzonej przez T. P. rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego o funkcję mieszkaniową, handlowo - usługową (usługi kuśnierskie) i garaż dwustanowiskowy znajdujący się na działce o nr geod. [...] arkusz mapy . położonej w S. przy ul. A. [...] - jako bezprzedmiotowe. W związku z odwołaniem [...] od tego rozstrzygnięcia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na ww. decyzję nie została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rację ma więc [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że organ powiatowy wydając decyzję w sprawie, która została poprzednio rozstrzygnięta już inną decyzją administracyjną naruszyłby jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, czego zgodnie z prawem czynić mu nie wolno, gdyż prowadziłoby to do wydania decyzji obarczonej wada określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.