VII SA/Wa 2859/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego [...] na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 267), dalej k.p.a., po rozpoznaniu sprawy dotyczącej posadowienia obiektu budowlanego - kontenera, pełniącego funkcję dyżurki strażnika ochrony na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] od strony ulicy [...] - nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości [...] rozbiórkę budki strażniczej o wymiarach 3,2 x 2,0 m i wysokości 2,4 m, posadowionej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] od strony ulicy [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podczas oględzin w dniu [...] kwietnia 2013 r. organ ustalił, że istnieje ogrodzenie z siatki stalowej od strony ul. [...] z bramą i dwiema furtkami o wysokości 2 m., stanowiące komunikację do lokalu użytkowego zlokalizowanego na parterze w przedmiotowym budynku. Według oświadczenia administratora nieruchomości powyższe ogrodzenie istnieje od co najmniej 50-ciu lat. W dniu kontroli stwierdzono, iż w odległości ok. 8 m od ulicy znajduje się nieużytkowany obiekt konstrukcji drewnianej, o wymiarach 2,05 x 1,80 m i wysokości 2,20m, posadowiony na czterech bloczkach betonowych, niezwiązany trwale z gruntem. Na nieruchomości ponadto znajduje się kontener metalowy, ocieplony, pełniący funkcję dyżurki strażnika ochrony, posadowiony na bloczkach betonowych. Kontener o wymiarach 3,2 x 2,0 m i wysokości 2,4 m, został postawiony w marcu 2013 r. Według organu na w/w obiekty budowlane Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] nie uzyskała wymaganego pozwolenia organu administracji architektoniczno - budowlanej. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., Wspólnota Mieszkaniowa [...] przekazała informację iż zgodnie z zapisami protokołu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., drewniany obiekt został wywieziony. W związku z powyższym w dniu [...] grudnia 2013 r., zostało wszczęte postępowanie w sprawie posadowienia obiektu budowlanego - kontenera, pełniącego funkcję dyżurki strażnika ochrony na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] od strony ulicy [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 83 ust 1 Prawo budowlane oraz art. 123 k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy, dotyczącej posadowienia obiektu budowlanego - kontenera, pełniącego funkcję dyżurki strażnika ochrony na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] od strony ulicy [...], postanowił wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, związanych z budową budki strażniczej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] od strony ulicy [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożyć na inwestora Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości [...] obowiązek przedłożenia w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia następujących dokumentów: -zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności obiektu budowlanego - kontenera, pełniącego funkcję dyżurki strażnika ochrony na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] od strony ulicy [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;- czterech egzemplarzy projektu budowlanego, sporządzonego przez osobę z uprawnieniami w odpowiedniej specjalności wraz z załączeniem kopii uprawnień oraz zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnego na dzień sporządzenia projektu; -oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji stwierdził, iż pomimo, prawidłowego odebrania przez zobowiązanych w/w postanowienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] w wyznaczonym terminie nie przedłożono wymaganej dokumentacji. Zatem organ na podstawie art. 48 ust. 4 Prawo budowlane, wydał decyzję w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w myśl którego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawo budowlane , po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]" w [...] rozbiórkę obiektu kontenerowego, pełniącego funkcje budki strażniczej o wymiarach 3,20 x 2,00 m i wysokości 2,40 m, posadowionego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...], od strony ul. [...] w [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę -utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, że organ powiatowy dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego obiektu na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zawiera ogólną zasadę wyrażoną w art. 28 ust. 1, iż roboty budowlane można rozpocząć po uprzednim uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasada ta podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 29 Prawa budowlanego. W przepisie tym został zawarty wyczerpujący katalog robót budowlanych, na których wykonanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, przy czym w większości przypadków brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wiąże się z koniecznością dokonania zgłoszenia na podstawie art. 30 Prawa budowlanego do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie organu II instancji jeden z takich wyjątków przewiduje art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, stanowiący, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. W takich przypadkach budowa tymczasowych obiektów budowlanych wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane przez pojęcie "tymczasowy obiekt budowlany" należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Jednakże organ II instancji podkreślił, iż posadowienie na danym terenie obiektu posiadającego znamiona obiektu tymczasowego i wykorzystywanie go przez okres dłuższy niż 120 dni nie pozwala zaliczyć takiego obiektu do obiektów objętych zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy po przeprowadzonej analizie akt sprawy stwierdził, że przedmiotowy obiekt kontenerowy pełniący funkcję dyżurki dla strażnika ochrony mieści się w pojęciu tymczasowego obiektu budowlanego, którego realizacja winna być poprzedzona uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ bowiem wskazał, iż przedmiotowy obiekt kontenerowy o wymiarach 3,20 x 2,00 m jest posadowiony na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] dłużej niż 120 dni od momentu jego realizacji, nawet jeżeliby uwzględnić wyjaśnienia strony skarżącej, że został on zrealizowany na początku 2014 r. Nadto nie uwzględnił wniosku strony skarżącej, aby zmienić kwalifikację tego obiektu na budynek gospodarczy, o jakim jest mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnił natomiast, iż zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez pojęcie "budynek" należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Przedmiotowy obiekt nie jest zaś trwale związany z gruntem oraz nie posiada fundamentu, co oznacza, iż nie spełnia on niezbędnych cech, jakie przypisane są budynkowi. Biorąc powyższe organ odwoławczy nie uznał go za budynek gospodarczy, o co wnioskowała strona skarżąca. Organ II instancji wskazał również, iż budowa budynku gospodarczego, o jakim jest mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - choć jest zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę - podlega jednak obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ odwoławczy konkludując swoje rozważania stwierdził, iż z uwagi, na fakt, że żądana dokumentacja umożliwiająca legalizację przedmiotowego obiektu kontenerowego nie została złożona przez inwestora, ani w terminie wyznaczonym przez organ powiatowy, ani na etapie postępowania odwoławczego, zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. jest zasadna i zgodna z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, tj. z art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowalnego. Skargę na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] w [...] domagając się stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] września 2014 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 Konstytucji RP, naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 156 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i w rezultacie niezastosowanie. Skarżąca podniosła, że zarówno organ I, jak i II instancji uznał, iż Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] w [...] pełni funkcję inwestora i posiada status strony w postępowaniu, z czym skarżąca się nie zgadza się i z tego względu twierdzi, że decyzje obarczone są nieważnością wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżącej zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszyli normy prawne wynikające z art. 6, 7, 8 k.p.a.. Gdyby bowiem zapoznali się z dokumentacją zarówno zgromadzoną w aktach sprawy administracyjnej, jak i znanej organom z urzędu organ musiałby uznać, iż Wspólnota Mieszkaniowa nie ma statusu strony w postępowaniu, zarówno inwestora, jak i właściciela obiektu budowanego. Skarżąca wskazała, że właścicielem działki, na której usadowiony jest przedmiotowy kontener jest gmina miejska - miasto [...], zaś prawa własności do kontenera przysługują podmiotowi - "[...] sp. z o.o. Skarżąca również podniosła, że informowała Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego, iż nie jest stroną w sprawie. W ocenie skarżącej organ naruszył także art. 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz wydanie decyzji na podstawie jego oceny. Gdyby bowiem organ wypełnił obowiązki wskazane w przytoczonym powyżej artykule to nie wskazałby Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...], jako strony postępowania. W rezultacie dokonano także błędnej interpretacji normy prawnej wyrażonej w art. 28 k.p.a., uznając skarżącego, jako stronę postępowania. Skarżąca reasumując swoje rozważania wskazała, że nie jest możliwa realizacja przez skarżącą orzeczenia, tj. rozbiórki obiektu kontenerowego, bowiem Wspólnota Mieszkaniowa nie posiada statusu inwestora, jak również nie posiada żadnych praw do ww. budowli. Nie jest zatem możliwe podjęcie jakichkolwiek działań mających na celu rozbiórkę obiektu, jako sprzecznych z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] września 2014r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2014r. nakazującą Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości [...] rozbiórkę budki strażniczej o wymiarach 3,2 x 2,0 m i wysokości 2,4 m, posadowionej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] od strony ulicy [...]. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.). Wydanie nakazu rozbiórki poprzedzone zostało postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Nie wykonanie obowiązku nałożonego powyższym rozstrzygnięciem spowodowało konieczność wydania przez organ nakazu rozbiórki. Rozważając podnoszona w skardze kwestię adresata zaskarżonej decyzji odwołać się trzeba do treści art. 52 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Wymieniony przepis nie wskazuje przy tym kolejności, w jakiej są obciążone wymienionymi obowiązkami podmioty wskazane tym przepisem. Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został trafny pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyroki NSA z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 522/06, Lex nr 339391 i z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, Lex nr 468723). W sytuacji gdy inwestor nie posiada prawa do dysponowania obiektem i nieruchomością na cele budowlane, nałożenie na niego obowiązku rozbiórki tego obiektu budowlanego mogłoby okazać się niewykonalne. Inwestor nie miałby żadnych własnych praw do zabudowanej nieruchomości a właściciel nie byłby związany tą decyzją. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, 77 kpa w związku z art. 52 Prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że teren podwórka przy budynku przy ul. [...] na którym posadowiono przedmiotowy kontener stanowi własność Miasta [...] zarządzaną przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] ( pismo Urzędu [...] Urząd Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2013r.). Nie kwestionowana jest także okoliczność, iż obiekt ten został posadowiony bezpośrednio przez Agencję Ochrony "[...]", która czuje się jego właścicielem/ władającym o czym świadczy między innymi korespondencja kierowana do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2014r. informująca, iż zgodnie z zaleceniami [...] Konserwatora Zabytków przeniesiono kontener o metr w stronę budynku. Natomiast brak jakichkolwiek ustaleń co do roli Wspólnoty Mieszkaniowej w procesie samowolnego posadowienia przedmiotowego kontenera a więc ustalenia czy jest ona jednym z podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego i czy posiada prawo do gruntu pozwalające na wykonanie nakazu rozbiórki. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy ustali czy skarżąca Wspólnota była inwestorem oraz czy posiada prawo do nieruchomości które pozwoli jej na wykonanie nakazu, jeśli można będzie przypisać jej rolę inwestora. Ponieważ te podstawowe kwestie nie zostały w sposób nie budzący wątpliwości ustalone przez organ przedwczesnym jest wniosek skargi o stwierdzenie nieważności zaskrzonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Z tych względów uznając , iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem 7 , 77 kpa w związku z art. 52 Prawa budowlanego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje swoje oparcie w art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.