VII SA/Wa 286/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. G. K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Przedmiotem skargi wniesionej przez J. S. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2011 r. Nr [...], wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z 8 sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie remontu budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], wykonywanego przez J.S. bez wymaganego prawem zgłoszenia. Następnie, postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych przy remoncie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], wykonywanego przez J. S. oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej budynku wraz z oceną techniczną wykonanych robót – w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. Pismem z 27 września 2011 r. E. L.-S. wniosła o "wstrzymanie wszelkich decyzji w sprawie (...) a także uznanie", że jej mąż J.S. nie został skutecznie powiadomiony przez organ "o decyzji w powyższej sprawie a więc w konsekwencji nie uchybił terminowi zażalenia". W uzasadnieniu wniosku E. L.-S. wskazała, że jej mąż od dłuższego czasu przebywa poza granicami kraju a jego adres nie jest jej dokładnie znany. Wyjechał do pracy i jego powrót jest uzależniony od kontraktu, który podpisał. Pismo to organy nadzory budowlanego potraktowały jako zażalenie na ww. postanowienie z [...] sierpnia 2011 r. zawierające jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Przyjmują powyższe, organ odwoławczy pismem z 18 listopada 2011 r., działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał wnoszącą podanie do jego uzupełnienia, a dokładnie: do uzupełnienia zażalenia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności poprzez złożenie pełnomocnictwa do działania w imieniu J. S.. W dniu 23 listopada 2011 r. do akt sprawy wpłynęło pismo E. L.-S. zawierające umocowanie dla niej w sprawie wniesienia zażalenia do organu wojewódzkiego, a udzielone przez jej męża – J. S. Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J.S. reprezentowanego przez E. L.-S. (zamiast: L.-S.) z 7 września 2011 r. o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu powiatowego z [...] sierpnia 2011 r. Nr [...], odmówił przywrócenia uchybionego terminu. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał na wstępie, że postanowienie z [...] sierpnia 2011 r. zostało doręczone J. S. 1 września 2011 r. (korespondencję podjęła żona – dorosły domownik), a zażalenie zostało wniesione 30 września 2011 r. Dalej organ wskazał na treść art. 58 i 59 k.p.a., wyjaśniając jednocześnie, że o przywróceniu terminu organ postanawia wówczas, gdy strona wystąpi z takim wnioskiem, w którym to uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jej wina, a jednocześnie dokona czynności której nie dokonała w terminie. Organ zaznaczył też, że wniosek taki należy złożyć w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Następnie stwierdził, że z treści rozpatrywanego wniosku nie wynika by nastąpiła przyczyna uniemożliwiająca wniesienie przez stronę zażalenia w ustawowym terminie. E. L.-S., która przedłożyła pełnomocnictwo do występowania w imieniu męża i tym samym odbioru korespondencji w jego imieniu została prawidłowo pouczona o prawie, sposobie i terminie wniesienia zażalenia. Późniejsze "uświadomienie sobie" w toku postępowania administracyjnego możliwości zaskarżenia wydanego przez organ rozstrzygnięcia nie uzasadnia braku winy w dopełnieniu czynności w terminie. Organ podniósł również, że skoro E.L.-S. dysponuje pełnomocnictwem udzielonym jej przez męża, to mogła skutecznie i w terminie złożyć zażalenie w sprawie. Wskazywana przez nią argumentacja nie może zatem stanowić podstawy do przywrócenia terminu. Niezależnie od powyższego organ podał, że wnioskodawczyni nie wykazała zachowania 7-dniowego terminu wymaganego w art. 58 § 2 k.p.a. do skutecznego wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. W skardze na ww. postanowienie z [...] grudnia 2011 r. skarżący – J.S. wskazał, że postanowienie to nie stanowi odpowiedzi na wniesione przez niego odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] października 2011 r. Nr [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymują stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie – stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego w sprawie postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, iż postanowienie to zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa i wymagało wyeliminowania z obrotu prawnego. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, iż o uchyleniu zaskarżonego orzeczenia zadecydowały inne przyczyny niż podniesione w skardze, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od jej treści. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie organu wojewódzkiego z [...] grudnia 2012 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] sierpnia 2011 r. wstrzymujące roboty budowlane przy remoncie budynku usytuowanego na działce nr ewid. [...] w [...] i nakładające obowiązek dostarczenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej budynku mieszkalnego wraz z oceną techniczną wykonanych robót. Postępowanie to wydane zostało w związku z pismem E. L.-S. z 27 września 2011 r., które organ potraktował jako zażalenie i jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W ocenie Sądu, takie działanie organu było całkowicie nieuzasadnione i nieuprawnione, i skutkowało co najmniej przedwczesnym zastosowaniem w sprawie art. 58 Kodeksu. Ze wskazanego pisma nie wynika bowiem, aby stanowiło ono wniosek, o którym mowa we wskazanym przepisie. Zauważyć należy, że omawiane pismo zawierało "wniosek o wstrzymanie wszelkich decyzji w sprawie", a także uznanie, że mąż wnoszącej podanie – J.S. nie został skutecznie powiadomiony o decyzji w tej sprawie, a w konsekwencji, że "nie uchybił terminowi zażalenia". W uzasadnieniu tego podania wskazano natomiast na to, że J.S. przebywa poza granicami kraju, jego adres nie jest dokładnie znany. Wskazano też, że obowiązek stworzenia pełnej dokumentacji, w tym inwentaryzacyjnej jest niewykonalny, choćby z przyczyn finansowych. Zatem, wobec treści tego pisma organ mógł mieć uzasadnione wątpliwości co do intencji wnoszącej podanie. Przy czym, wobec wyrażenia w nim niezadowolenia z postanowienia organu nakładającego obowiązek przedstawienia dokumentacji inwentaryzacyjnej organ mógł uznać, że stanowi ono zażalenie na postanowienie z [...] sierpnia 2011 r. podjęte w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W świetle treści art. 128 w zw. z art. 144 k.p.a. zażalenie nie wymaga bowiem szczegółowego uzasadnienia, winno jedynie z niego wynikać, że strona nie jest zadowolona z wydanego postanowienia. Natomiast, zdaniem Sądu, organ nie miał żadnych powodów do tego, aby stwierdzić, że omawiane podanie zawiera również wniosek o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie. Stosownie do art. 58 k.p.a. przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić tylko na żądanie strony. Wymaga to od niej złożenia stosownego podania (prośby) inicjującego takie postępowanie, w sprawie przywrócenia terminu. Z podania takiego winno w sposób bezsporny wynikać, iż stanowi ono odrębny wniosek o przywrócenie uchybionego terminu, nadto winno zawierać treści, o których mowa w ww. przepisie, w tym wskazywać okoliczności mające uprawdopodobnić brak winy strony w uchybieniu terminu. Pisma z 27 września 2011 r. nie można uznać za wniosek o przywrócenie terminu, albowiem w sposób oczywisty brak w nim żądania przywrócenia uchybionego terminu. Przy czym, nawet gdyby przyjąć, że celem tego podania było również przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia (wobec użytego w nim sformułowania: "nie uchybił terminowi zażalenia"), to konkluzja taka powinna wynikać wprost ze złożonego podania, a nie być ustalana przez organ w drodze interpretacji treści w tym podaniu zawartych. Na mocy przepisów Kodeksu, organ nie ma bowiem żadnych uprawnień, aby ingerować w wolę strony. Nie może ani narzucać, ani sugerować przedmiotu sprawy czy sposobu jej załatwienia, czy tak jak w niniejszej sprawie: złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Nie należy to do sfery ocennej organu administracji, organ nie może dokonywać za osobę wnioskującą żadnych wyborów w tym zakresie. W sytuacji więc, gdy organ orzekający ma wątpliwości co do charakteru pisma (z uwagi na jego sposób zredagowania, czy użyte nieprecyzyjne sformułowania), jego obowiązkiem jest zwrócenie się do strony o sprecyzowanie złożonego przez nią podania w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a. W takim bowiem przypadku należy przyjąć, iż występują braki formalne pisma w zakresie sformułowania żądania (art. 63 § 2 k.p.a.), uniemożliwiające prawidłową jego kwalifikację, a poprzez to nadanie pismu właściwego biegu i rozpoznanie go we właściwym trybie. Istnienie zaś takich braków podania obliguje organ do podjęcia czynności określonych w ww. przepisie art. 64. Prawo do określenia charakteru pisma i zinterpretowania jego treści -w przypadku wątpliwości- przyznane zostało wyłącznie podmiotowi wnoszącemu pismo (podanie), a nie organowi. Zgodnie natomiast z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą udzielania informacji, o której mowa w art. 9 k.p.a., wątpliwości co do treści żądania obligują organ do wyjaśnienia rzeczywistej woli strony. Nadto, przepisy te obligują organ również do należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Kierując się powyższym oraz mając na uwadze treść pisma pełnomocnika skarżącego z 27 września 2011 r. Sąd uznał, iż pismo to błędnie (albo co najmniej przedwcześnie) potraktowane zostało przez organ orzekający w sprawie jako wniosek o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z [...] sierpnia 2011 r. Ani z osnowy tego pisma, ani z treści w nim zawartych nie wynika, aby skarżący chciał zainicjować takie postępowanie. Jednocześnie Sąd dostrzega, iż organ mógł mieć wątpliwości w tym zakresie, ale w takiej sytuacji obowiązany był wyjaśnić tę kwestię ze stroną w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a., pouczając ją jednocześnie o treści art. 58 i art. 59 k.p.a. W przypadku bowiem, gdy nie można jednoznacznie określić treści żądania na podstawie pisma strony, a istnieją przesłanki by sądzić, iż domaga się ona również przywrócenia terminu do złożenia środka zaskarżenia, to rzeczą organu administracji jest wyjaśnienie rzeczywistej woli strony i treści jej żądania. Na gruncie obowiązujących przepisów regulujących postępowanie administracyjne, w celu jednoznacznego ustalenia woli strony co do zakresu jej żądania organ wręcz zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie treści jej żądania i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków. Tymczasem w niniejszej sprawie takiego działania organu zabrakło, co spowodowało co najmniej przedwczesne załatwienie pisma skarżącego z 27 września 2011 r. w oparciu o art. 58 i art. 59 k.p.a. Warto przy tym wskazać, że pismo to nie zawierało żadnych okoliczności, które mogłyby być oceniane przez organ w omawianym trybie. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżone orzeczenie narusza art. 58 i art. 59 k.p.a. oraz art. 9 tej ustawy i wymaga uchylenia. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku rzeczą organu wojewódzkiego winno być ustalenie ze stroną postępowania i w trybie art. 64 § 2 k.p.a. charakteru pisma z 27 września 2011 r. Dopiero wyjaśnienie tej kwestii pozwoli na dalsze procedowanie w sprawie, zgodnie z wolą strony. Z wymienionych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 250 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach pełnomocnika świadczącego pomoc prawną z urzędu, natomiast w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 3.