VII SA/Wa 286/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący:, sędzia WSA, Andrzej Nogal, , Sędziowie: sędzia WSA, asesor WSA, Tomasz Janeczko, Marcin Maszczyński (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2025 r. sprawy ze skargi D. [...] Sp. k. z siedzibą w E. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 25 listopada 2024 r. znak: OBI.Z-3.4351.239.2024.sko w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. (dalej: "GDDKiA" lub "organ") z dnia 25 listopada 2024 r., znak: OBI.Z-3.4351.239.2024.sko, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wójt Gminy P., na wniosek D.-T. D. S. s.k. (dalej: "Spółka" lub "skarżąca") wystąpił do GDDKiA o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie obejmującym działki nr [...], [...] oraz część działki nr [...] obręb K., gmina P. GDDKiA postanowieniem z dnia 25 listopada 2024 r., znak: OBI.Z-3.4351.239.2024.sko, odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: "u.p.z.p.") oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 645, dalej: "u.d.p.") oraz wskazał, że po dokonaniu analizy przedłożonego przez Wójta Gminy P. wniosku stwierdził, że objęty nim teren, w skład którego wchodzą wymienione w nim działki, zlokalizowany jest w pobliżu obszaru węzła K. drogi ekspresowej [...]. Jednocześnie nieruchomość zlokalizowana jest poza terenem zabudowanym miejscowości K. Następnie organ przytoczył treść pkt 2, ppkt 2.1, lit. a) projektu decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z którym "(...) ustalono maksymalną, nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 15,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni fragmentu węzła drogi ekspresowej [...] i drogi krajowej nr [...] w sposób określony w załączniku graficznym do niniejszej decyzji (...)". Zdaniem organu, biorąc pod uwagę, że ma on do czynienia zarówno z elementami drogi ekspresowej (rondo na węźle K.), drogą powiatową i drogą gminną, tak ustalona linia zabudowy nie spełnia wymagania art. 43 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach krajowych poza terenem zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 40,0 m od krawędzi jezdni drogi ekspresowej, 25,0 m od krawędzi jezdni drogi krajowej, 20,0 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej i 15,0 m od krawędzi jezdni drogi gminnej. Z kolei w myśl pkt 2, ppkt 2.4, lit. a) projektu decyzji o warunkach zabudowy obsługa komunikacyjna inwestycji planowanej na terenie działek nr [...], [...] oraz część działki nr [...] obręb K., gmina P., będzie realizowana w ten sposób, że "(...) dostęp do drogi krajowej ekspresowej [...] poprzez drogę serwisową - przebudowanymi istniejącymi zjazdami zwykłymi dwukierunkowymi z [...] z dz. nr [...] obręb K. (zjazd bezpośredni), z dz. nr [...], [...] li [...] obręb K. (zjazd pośredni - służebność na dz. nr [...], [...] obręb K.). (...)". Powyższe zapisy, w ocenie GDKKiA, nie są zgodne ze stanem faktycznym w kontekście kategorii dróg zapewniających skomunikowanie terenu inwestycji. Organ ustalił, że do działki nr [...] prowadzi bezpośredni zjazd ze zlokalizowanej m.in. na działce nr [...] drogi, jednakże powiatowej nr [...], a nie jak wskazano w projekcie decyzji - krajowej nr [...]. Natomiast na działkach nr [...] i [...] zlokalizowana jest droga przejęta w zarząd przez Gminę P. i pozostająca nadal w jej zarządzie. Z kolei działka nr [...] wchodzi w skład pasa drogowego drogi [...] i nie ma na niej jakiegokolwiek zjazdu (bezpośredniego czy pośredniego) tylko znajduje się na niej część skrzyżowania typu rondo wchodzącego w skład węzła K. drogi ekspresowej [...]. Jest to skrzyżowanie o czterech wlotach do którego włączają się wspomniane powyżej droga powiatowa nr [...] oraz droga gminna, a także jezdnia zbierająco-rozprowadzająca oraz łącznica węzła - a zatem drogi, za pomocą których włączać ma się do drogi ruchu drogowy spowodowany planowaną inwestycją posiadają połączenie z siecią dróg publicznych. Zdaniem organu nie należy do kompetencji zarządcy drogi krajowej wypowiadanie się, co do możliwości obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji poprzez istniejące zjazdy z dróg innych kategorii. Układ drogowy ze wskazaniem kategorii dróg zawierać ma załącznik 1 do wydanego postanowienia. Jak wskazał dalej organ, zadanie organu uzgadniającego polega na odniesieniu się do konkretnego, jednoznacznie i precyzyjnie wskazanego w projekcie decyzji rozwiązania. Ustalenia zawarte w projekcie decyzji mają charakter wiążący dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, dlatego też propozycję rozwiązań zawartych w projekcie decyzji należy uzgodnić albo odmówić uzgodnienia. Uzgodnienie przyszłego projektu decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie poprawnie określony sposób skomunikowania przedmiotowej inwestycji (wskazane właściwe kategorie dróg), a co za tym idzie gdy, zostanie wyznaczona w prawidłowy sposób nieprzekraczalna linia zabudowy. W skardze z dnia 23 grudnia 2024 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wydanemu postanowieniu GDDKiA z dnia 25 listopada 2024 r. zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 w zw. z art. 43 ust. 1 u.d.p poprzez brak ich zastosowania oraz ich błędną wykładnię i uznanie, że błędna kwalifikacja drogi w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, którą organ wydający zaskarżone postanowienie mógł usunąć (str. 2 postanowienia akapit 4), uniemożliwia mu uzgodnienie decyzji, w sytuacji gdzie: a) organ winien zastosować ww. przepisy i uwzględnić, iż nieprawidłowe oznaczenie dróg jakkolwiek nie stanowiło przeszkody do rozpoznania sprawy i ostatecznie do wydania uzgodnienia wypełniającego wnioskowane żądanie strony skarżącej, b) działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Projektowana inwestycja stanowić będzie kontynuację występującej w tym terenie zabudowy usługowej i jest zgodna ze sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich - co winno stanowić punkt wyjścia dla organu przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy; 2) art. 43 ust. 1 u.d.p., poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w rezultacie niezastosowanie poprzez uznanie, że: a) dla ustalenia określonego w tym przepisie pojęcia "w terenie zabudowy" wystarczające jest odniesienie do położenia najbliższej miejscowości ("nieruchomość zlokalizowana jest poza terenem zabudowanym miejscowości K."), podczas gdy pojęcie zdefiniowane w tym przepisie nie zostało zawężone do pojęcia osady, czy miejscowości, a zabudowy, w tym sąsiedniej, a wiec istniejących na sąsiednich działkach zabudowań. Toteż teren zabudowy, co jest podkreślane także w orzecznictwie NSA powinien być to teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r., II OSK 119/14, CBOSA). Tym samym pojęcie terenu zabudowy ma charakter odrębny w stosunku do pojęcia obszaru zabudowanego oraz jego treść powinna być ustalana nie w oparciu o akty planowania przestrzennego (na co wskazuje oddzielenie od drugiego członu definicji z art. 39 ust. 1 pkt 5 lit. b u.d.p. słowem "lub"), lecz na podstawie jego cech, w szczególności rzeczywistych funkcji i sposobu zagospodarowania na zasadach miejskich. Ocena czy teren, na którym sytuowany jest obiekt budowlany przy określonej drodze, odznacza, się takimi cechami, musi być dokonywana w każdym konkretnym przypadku z wykorzystaniem materiału dowodowego, jaki ten sposób zagospodarowania obrazuje, b) dla ustalenia określonego w tym przepisie pojęcia "rodzaj drogi", rodzaj drogi przez pryzmat jego zarządu, z pominięciem względów funkcjonalno-technicznych, w tym rzeczywistego i normatywnego celu zastosowania, a także spełniania przez określone drogi warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518), a przez to błędne przyjęcie, że drogi pomocnicze, techniczne lub rondo, które z uwagi na fizyczne ograniczenia, czy normatywne związane z ograniczeniami prędkości, nie mogą być zaliczone do rodzaju drogi ekspresowej, stanowią punkt odniesienia dla obliczenia określonej w przepisie art. 43 ust. 1 u.d.p. odległości, jak drogi ekspresowe, podczas gdy celem tego przepisu było zapewnienie odniesienia do rzeczywistej funkcji pełnionej przez określony rodzaj drogi, dopuszczalnych i związanych z tym prędkości, nie zaś określanie ich w sposób abstrahujący od tych uwarunkowań. II. naruszenie prawa procesowego, mające istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a to: 1) art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960 Nr 30 poz. 168 z późn.zm, dalej: "k.p.a"), poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oraz wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wobec czego organ bezpodstawnie przyjął, że działka nr [...] wchodzi skład pasa drogowego drogi [...] i znajduje się na niej część skrzyżowania typu rondo wchodzącego w skład węzła K. drogi ekspresowej [...], w tym, iż nieruchomość zlokalizowana jest poza terenem zabudowanym miejscowości K., w sytuacji gdzie jezdnia powoływanego ronda nie stanowi drogi ekspresowej [...]; 2) art. 6, 7, 77 w zw. z art 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - w tym poprzez: a) bezpodstawna odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i arbitralne uznanie m. in., że rzekomo nie należy do kompetencji zarządcy drogi krajowej wypowiadanie się, co do możliwości obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji poprzez istniejące zjazdy dróg, co skutkowało wydaniem zaskarżonego postanowienia, b) pominięcie przez organ argumentacji zawartej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy w szczególności nieuwzględnienie, iż: - nieruchomość posiada "dobre sąsiedztwo" - działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, - projektowana inwestycja stanowić będzie kontynuację występującej w tym terenie zabudowy usługowej i jest zgodna ze sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich, - warunek dostępności do drogi jest spełniony, w tym także poprzez drogę serwisową. c) wybiórczej ocenie materiału dowodowego, w szczególności w części dotyczącej kwalifikacji dróg znajdujących się w obrębie realizowanej przez stronę skarżącą inwestycji, a która to błędna kwalifikacja stała się podstawą do wydania zaskarżonego postanowienia w tym w zakresie rzekomego braku kompetencji zarządcy drogi krajowej do wypowiadania się, co do możliwości obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji poprzez istniejące już zjazdy z dróg, w sytuacji gdzie nieprawidłowe oznaczenie dróg nie stanowiło przeszkody do rozpoznania sprawy i wydania uzgodnienia wypełniającego żądanie strony, a także z uwagi na popełnione uchybienia o charakterze pierwotnym - organ bezpodstawnie przyjął, iż w zaistniałym stanie faktycznym odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni winny być liczone jak dla "terenu zabudowy"; 3) art. 11 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania i spełnienia ciążącego na organach administracji publicznej obowiązku, w wyniku czego organ nie wyjaśnił należycie stronie skarżącej przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, a w szczególności nie podjął próby wyjaśnienia, dlaczego odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji realizowanej przez stronę skarżącą, biorąc pod uwagę, że występujący do organu Wójt Gminy P. - na wniosek strony skarżącej - sporządził projekt przedmiotowej decyzji - w ramach której uwzględnił żądania strony w całości i przedstawił ku temu stosowną argumentację, której jakkolwiek organ nie wziął pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, w tym biorąc pod uwagę, że projektowana inwestycja miała stanowić kontynuację występującej w tym terenie zabudowy usługowej i jest zgodna ze sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich; 4) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i pomięcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej - w tym - w wyniku czego organ nie uargumentował, w treści uzasadnienia dlaczego przyjął, iż usytuowanie obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni winno być ustalane jak dla kategorii "poza terenem zabudowy", a nie "w terenie zabudowy", w tym zakwalifikował, iż zaproponowany sposób skomunikowania przedmiotowej inwestycji uznać należy za rzekomo niepoprawny, co warunkuje bezwzględną konieczność odmowy uzgodnienia. W ocenie strony skarżącej organ dopuścił się przekroczenia granic prawa do oceny dowodów, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i w konsekwencji do braku przedstawienia rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego postanowienia, a zaskarżonego przez stronę skarżącą. Jednocześnie w wydanym postanowieniem organ nie spełnił ustawowego obowiązku w postaci konieczności prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w sytuacji, gdy nie dokonano rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechano wyjaśnienia przyczyn, które uniemożliwiły ostatecznie dokonanie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - pomimo pozytywnego stanowiska w przedmiotowym zakresie (wyrażonego w projekcie decyzji) przez Wójta Gminy P. - wraz z przytoczonym tamże uzasadnieniem. Uznając, że naruszenie wskazywanych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, Spółka wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; 2) w przypadku uwzględnienia przez Sąd wniosku z pkt 1 powyżej, o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia, z jednoczesnym wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, tj. poprzez uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; 3) przeprowadzenie przez Sąd rozprawy; 4) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 5) ewentualnie - przeprowadzenie postępowania mediacyjnego w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi spółka podała argumenty, które w jej ocenie, mają przemawiać za zasadnością skargi. W odpowiedzi z dnia 28 stycznia 2025 r. na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odnosząc się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. ustawy). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czynią to bowiem wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu lub czynności. A zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne jest oparta na kryterium zgodności z prawem działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Oparcie jej na innym kryterium jest niedopuszczalne, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria nałożone przez ustawodawcę, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Z art. 35 ust. 3 u.d.p. wynika, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Przytoczone przepisy u.p.z.p. nie wskazują kryteriów uzgodnienia. Jedno z takich kryteriów określa natomiast art. 35 ust. 3 u.d.p. i jest to możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nie jest to jednak jedyne kryterium uzgodnienia. W związku z tym, że art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wymienia kryteriów uzgodnienia inwestycji planowanych na obszarach przyległych do pasa drogowego, to zarządca drogi powinien w tym przypadku prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. Z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika natomiast, że uzgodnień, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane. W utrwalonym orzecznictwie, które Sąd w składzie rozpoznającym skargę w pełni podziela, przyjmuje się, że uzgodnienie decyzji w trybie art. 106 k.p.a. polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, jakie ma podjąć organ prowadzący postępowanie główne. Uzgodnienie dotyczy oceny zgodności projektu decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Organ uzgadniający działa na podstawie przepisów normujących zakres uzgodnienia, jest podmiotem wyspecjalizowanym, stąd do jego właściwości należy kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa regulującego daną kwestię (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2022 r. sygn. akt: I SA/Wa 947/21). Nie jest rolą organu uzgadniającego prowadzenie postępowania dowodowego celem wyjaśnienia kwestii niewystarczająco ustalonych w projekcie decyzji, mających wpływ na wynik załatwianej sprawy, a tym bardziej prowadzenie na podstawie art. 106 § 4 k.p.a. postępowania dowodowego, które w zamierzeniu strony powinno doprowadzić do zakwestionowania twierdzeń i ustaleń, na jakich zdecydował się oprzeć organ wydający decyzję (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt: VII SA/Wa 327/22). Organ uzgadniający jest związany treścią i ustaleniami projektu decyzji o warunkach zabudowy, a więc nie może ich zmieniać, ani sam ich określać (zob: wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2248/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1814/06). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi jakoby to "Organ wydający postanowienie w ramach własnej kognicji mógł dokonać usunięcia omyłki w postaci błędnej kwalifikacji drogi w projekcie decyzji o warunkach zabudowy" (str. 8 skargi) jest on całkowicie błędny. Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela stanowisko GDDKiA i przywołanego przez niego orzecznictwa, że ingerencja organu uzgadniającego w treść projektu decyzji jest możliwa jedynie poprzez odmowę jego uzgodnienia, ze wskazaniem jej przyczyn. Natomiast dokonywanie zapisów oraz zmian treści projektu decyzji należy do wyłącznej kompetencji organu samorządu terytorialnego, którym na gruncie przedmiotowej sprawy administracyjnej jest Burmistrz Miasta P. Tym samym błędne oznaczenie kategorii drogi, z której istnieć miał zjazd do działki nr [...] (tj. zamiast prawidłowego wskazania "drogi powiatowej nr [...]" nieprawidłowe wskazanie "drogi krajowej nr [...]") skutkować musiało odmową uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Co więcej powyższe spowodowało, że GDDKiA w tym zakresie nie był organem właściwym do uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji wz. W myśl bowiem art. 19 ust. 2 u.d.p. zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jeżeli więc do ww. działki nr [...] prowadził zjazd z drogi powiatowej a nie krajowej, to projekt tym samym powinien być uzgodniony z właściwym zarządem powiatu a nie z GDDKiA. Powyższe potwierdza załącznik nr 1 do zaskarżonego postanowienia organu "Układ drogowy w obszarze węzła K. – [...]". Co istotne powyższego nie kwestionuje nawet sama skarżąca, bezpodstawnie jednak domagając się od organu uzgodnieniowego aby dokonywał "korekty" projektu decyzji sporządzonego przez organ główny. Tym samym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 w zw. z art. 43 ust. 1 u.d.p. (zarzut nr I.1 skargi) nie jest zasadny. Jednocześnie należy zgodzić się z organem, iż w przypadku uznania, iż zjazd odbywać się miałby z drogi powiatowej nr [...] a nie z drogi krajowej nr [...], to właściwym do uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie będzie zarząd właściwego powiatu a nie GDDKiA. Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 43 u.d.p. (zarzut nr I.2 skargi), w którym Spółka dokonuje własnej wykładni pojęć "w terenie zabudowy" i "rodzaj drogi" to zdaniem Sądu odniesienie się do nich byłoby przedwczesne. Zgodzić się bowiem należy z konkluzją organu, iż "Uzgodnienie przyszłego projektu decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie poprawnie określony sposób skomunikowania przedmiotowej inwestycji (wskazane właściwe kategorie dróg), a co za tym idzie gdy, zostanie wyznaczona w prawidłowy sposób nieprzekraczalna linia zabudowy. Mając więc na uwadze, iż - co jest bezsporne w zakresie działki nr [...] - Wójt Gminy P. w przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy błędnie wskazał kategorię drogi krajowej zamiast powiatowej, rozważania co do wykładni art. 43 ust. 1 u.d.p. byłyby przedwczesne. Innymi słowy dla błędne ustalonego stanu faktycznego sprawy brak jest podstaw ku temu aby dokonywać obecnie wykładni przepisu prawa materialnego. W zakresie natomiast działek nr [...] i [...], na których jak twierdzi GDDKiA w zaskarżonym postanowieniu (a czego nie kwestionuje skarżąca) "zlokalizowana jest droga przejęta w zarząd przez Gminę P. i pozostająca nadal w jej zarządzie" to w tym zakresie uzgodnienia powinna dokonać Gmina. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych do tego aby w trakcie kontroli sądowoadministracyjnej uzgodnienia dokonanego przez GDDKiA wskazywać jak ma wykładać art. 43 ust. 1 u.d.p. Gmina P. w odrębnym postępowaniu uzgodnieniowym. W tym kontekście bez znaczenia pozostaje wykładania tego przepisu dokonana przez GDDKiA, gdyż istotna będzie wykładnia dokonywana przez organ uzgadniający (wójta), która podlegać może zarówno kontroli odwoławczej, jak i sądowoadministracyjnej. Odpowiadając natomiast na zarzuty Spółki, iż organ bezpodstawnie przyjął w zaskarżonym postanowieniu, że "(...) działka nr [...] wchodzi w skład pasa drogowego drogi [...] i nie ma na niej jakiegokolwiek zjazdu (bezpośredniego czy pośredniego) tylko znajduje się na niej część skrzyżowania typu rondo wchodzącego w skład węzła K. drogi ekspresowej [...]", to Sąd go nie podziela. Z akt sprawy (w szczególności załącznika nr 1 do zaskarżonego postanowienia) wynika, że rację ma GDDKiA, iż jest to skrzyżowanie o czterech wlotach do którego włączają się droga powiatowa nr [...] oraz droga gminna, a także jezdnia zbierająco-rozprowadzająca oraz łącznica węzła - a zatem drogi, za pomocą których włączać ma się do drogi ruchu drogowy spowodowany planowaną inwestycją posiadają połączenie z siecią dróg publicznych. Tym samym zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, iż w świetle art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 19 ust. 2 u.d.p. nie jest on właściwym organem do "wypowiadania się, co do możliwości obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji poprzez istniejące zjazdy". We wniesionej do tutejszego Sądu skardze Spółka nie podniosła jakiejkolwiek argumentacji, która miałaby przeczyć tym ustaleniom. W konsekwencji powyższego niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zarzuty nr II.1-4 skargi). Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia – choć niejednoznacznie, wynika, iż GDDKiA nie był w ogóle organem, do którego Wójt Gminy P. powinien skierować wniosek o uzgodnienie projektu decyzji wz. Takimi organami, co organ dodatkowo wyjaśnia w odpowiedzi na skargę, są zaś Wójt Gminy P. oraz Zarząd Dróg Powiatowych w Ł. (str. 5 odpowiedzi na skargę). Skarżąca, uzasadniając naruszenie szeregu przepisów postępowania, skupiła się ponownie na rozszerzeniu argumentacji dotyczącej naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 43 ust. 1 u.d.p., nie dostrzegając, iż istota zaskarżonego postanowienia sprowadzała się do tego, że w przedmiocie uzgodnienia winni wypowiedzieć się inni zarządcy drogi. Z powyższego błędu, co przyznaje Sąd, nie wyprowadził skarżącej i sam organ, który wprawdzie w odpowiedzi na skargę (str. 4-5) wskazuje dodatkową argumentację na poparcie tego kto jest właściwym zarządcą drogi, ale na str. 5-9 odpowiedzi na skargę, dokonuje polemiki ze skarżącą, odnośnie tego jak należy rozumieć pojęć "zasady dobrego sąsiedztwa", "terenu zabudowanego", "węzła drogowego i obszaru węzła", a także zasad wyznaczania nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zdaniem Sądu było to zupełnie zbędne, jeżeli zarówno w zaskarżonym postanowieniu, ale także kilka stron wcześniej w odpowiedzi na skargę, wskazuje on, iż właściwym zarządcą dróg, z których zlokalizowany miał być zjazd na działki inwestycyjne, są wójt właściwej gminy i zarząd właściwego powiatu. Nawet jeżeli rozważania te podniesione zostały - jak wskazuje organ – niezależnie od rozważań odnośnie organów właściwych do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, to niepotrzebne utwierdzały skarżącą w przekonaniu, iż to do GDDKiA należy ponownie zwrócić się o uzgodnienie poprawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli zaś organ uznał (a wynika to wprost z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia), że działka nr [...] wchodzi w skład pasa drogowego drogi [...] i nie ma na niej jakiegokolwiek zjazdu (bezpośredniego czy pośredniego) tylko znajduje się na niej część skrzyżowania typu rondo wchodzącego w skład węzła Kolno drogi ekspresowej [...] oraz, iż jest to skrzyżowanie o czterech wlotach do którego włączają się wspomniane powyżej droga powiatowa nr [...] oraz droga gminna, a także jezdnia zbierająco-rozprowadzająca oraz łącznica węzła, to i w tym zakresie GDDKiA (nawet będąc zarządcą drogi ekspresowej) nie mógłby wypowiadać się w przedmiocie uzgodnienia zjazdu, którego tam nie ma. Mając powyższe na uwadze, szereg podniesionych przez Spółkę zarzutów procesowych okazał się chybiony. Zdaniem Sądu organ ustalił zarówno stan faktyczny (art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.), jak i dokonał jego oceny (art. 80 k.p.a.) w sposób prawidłowy. Wprawdzie prawidłowość uzasadnienia zaskarżonego postanowienia budzi pewne wątpliwości (w zakresie jego czytelności), jednak zdaniem Sądu odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia można też odczytać przesłanki, którymi organ ten kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem było zatem wolne od wad postępowania uprawniających do jego uchylenia, bowiem organ nie dopuścił się naruszeń przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując, w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wskazuje, że zarządca drogi miał podstawy do odmowy uzgodnienia spornego projektu decyzji o warunkach zabudowy, którym przede wszystkim było nieprawidłowe sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jeszcze raz podkreślić należy, iż podstawowym zagadnieniem organu prowadzącego postępowanie główne jest prawidłowe, zgodne z przepisami sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli projekt decyzji o warunkach zabudowy nie będzie spełniał wymaganych warunków, to uzgodnienie tego projektu nie będzie możliwe, co nie oznacza, że takie uzgodnienie nie będzie możliwe w sytuacji, gdy projekt decyzji będzie sporządzony poprawnie. Dlatego też dla wyniku rozstrzygnięcia jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Możliwa jest bowiem sytuacja, że brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest wynikiem braków, czy nieprawidłowości tkwiących w samym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, a nie wynika z rodzaju i charakteru planowanej inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 957/14 oraz przywołane tam wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 125/11 oraz z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II OSK 3204/14). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem GDDKiA trafnie spostrzegł, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy błędnie oznaczono kategorię jednej z dróg, a ponadto właściwymi do uzgodnienia byli inni zarządcy dróg. Zdaniem Sądu, GDDKiA miał podstawy aby tak skonstruowany projekt decyzji o warunkach zabudowy zakwestionować, skoro nie był on zgodny ze stanem faktycznym istniejącym w terenie, na którym miałaby zostać zlokalizowana przedmiotowa inwestycja. Zarzuty skargi okazały się zatem pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Również Sąd nie stwierdził z urzędu, aby przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do innych uchybień, które uzasadniałyby jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności. Sąd, działając na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, albowiem przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. W zakresie wniosku o przeprowadzenie mediacji to zgodnie z art. 115 § 1 p.p.s.a. na wniosek skarżącego lub organu, złożony przed wyznaczeniem rozprawy, może być przeprowadzone postępowanie mediacyjne, którego celem jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu wniosek był niezasadny bowiem brak było potrzeby dodatkowego rozważania okoliczności faktycznych – z treści zaskarżonego postanowienia ale także dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynikało jednoznacznie, że stan faktyczny sprawy został błędnie ustalony przez Wójta Gminy P., którego skutkiem był nieprawidłowo przygotowany projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie błędnie oznaczonych kategorii dróg oraz ich zarządców. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.