VII SA/Wa 2865/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2015 r., działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) oraz 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku spółki "[...] Sp. z o.o." z siedzibą w [...] (dalej "Spółka") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2015 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków [...] z lipca 1965 r., l.dz. [...], wpisującej do rejestru zabytków ulicę [...] w [...] jako założenie urbanistyczne. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją Konserwatora Zabytków [...] z lipca 1965 r., l.dz. [...], ulica [...] w [...] jako założenie urbanistyczne została wpisana do rejestru zabytków. [...] Sp. z o.o. pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., wniosła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, podnosząc, że nie powołano w niej przepisu stanowiącego podstawę merytoryczną wpisu, nie określono istoty decyzji, tj. co zostało objęte wpisem do rejestru zabytków – jakie działki i na jakim obszarze. Ponadto wskazała na przywołanie w komparycji wyłącznie przepisów proceduralnych, brak wskazania w sentencji oraz uzasadnieniu jaki był przedmiot wpisu, a także że nie została załącza do decyzji żadna mapa określająca obszar objęty wpisem. Decyzja ta była zatem niewykonalna i w ocenie skarżącej zgodnie z obowiązującymi w dniu jej wydania przepisami kodeksu postępowania administracyjnego podlegała uchyleniu jako nieważna. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Konserwatora Zabytków [...] z lipca 1965 r., l.dz. [...]. Następnie po rozpatrzeniu wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy wydał wymienioną na wstępie decyzję z dnia [...] października 2015 r. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może służyć ponownemu merytorycznemu rozpatrzeniu sprawy, ani też kontroli merytorycznej badanego rozstrzygnięcia. Następnie odnosząc się do zarzutów skarżącej uznał je za bezpodstawne. Minister wyjaśnił, że katalog obiektów i obszarów, które mogą być przedmiotem ochrony konserwatorskiej, zawarty w art. 5 ustawy o ochronie dóbr kultury i o muzeach nie jest wyczerpujący, o czym jednoznacznie świadczy użycie w tym przepisie sformułowania "w szczególności". Niewątpliwie zatem przedmiotem ochrony konserwatorskiej na podstawie przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury mogły być także zabytki innego rodzaju, niewymienione wprost w tym przepisie do których należy założenie urbanistyczne ulicy W odniesieniu do zarzutu braku wymaganego przepisami opisu granic zabytku wpisanego do rejestru oraz braku numerów ksiąg wieczystych nieruchomości objętych wpisem, organ wskazał, że przepisy ustawy o ochronie dóbr kultury nie określały treści decyzji o wpisie dobra kultury do rejestru zabytków, a w szczególności nie przewidywały obowiązku sporządzenia załącznika graficznego do takiej decyzji, również w sytuacji, gdy przedmiotem wpisu do rejestru zabytków był dany teren. Obowiązku takiego nie można wywodzić również z przepisu § 4 pkt 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963r w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków, który nie określał treści decyzji o wpisie zabytku do rejestru lecz treść działu rejestru zabytku. Za nieuzasadniony uznał również zarzut braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegający na braku zebrania i przeanalizowania dokumentów potwierdzających jaki obszar został wpisany do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków [...] z lipca 1965 r. z uwagi na fakt dokonania wszechstronnej i wyczerpującej analizy dostępnych dokumentów dotyczących przedmiotowego wpisu. Minister wskazał także, że granice obszaru objętego decyzją można ustalać nie tylko na podstawie załącznika mapowego czy literalnego opisu przebiegu takich granic w terenie, ale także w oparciu o wykładnię decyzji. Przepisy ówcześnie obowiązującej ustawy o ochronie dóbr kultury nie zawierały, w odróżnieniu od ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, definicji legalnej układu urbanistycznego. W ocenie organu, założenie urbanistyczne ulicy [...] wpisane do rejestru zabytków obejmuje nie tylko sam układ komunikacyjny, rozumiany jako jezdnię wraz z chodnikami po obu stronach ulicy, zjazdami oraz innymi elementami związanymi z obsługą ruchu, ale także nieruchomości przylegające do układu komunikacyjnego po obu stronach ulicy [...], według stanu z daty wydania tej decyzji. Zdaniem organu bez znaczenia dla oceny prawidłowości weryfikowanej decyzji jest podnoszony przez skarżącą, a wskazany w zaświadczeniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2014r fakt objęcia działek nr [...] i [...] ochroną konserwatorską na podstawie [...] decyzji z lipca 1965 r., wpisujących do rejestru zabytków układy urbanistyczne ulic: [...], [...] i [...]. Decyzje o wpisie do rejestru zabytków wskazane w zaświadczeniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2014r nie są tożsame przedmiotowo, a zatem brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie zaszła okoliczność wskazana w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Analiza zasadności tak określonej ochrony konserwatorskiej działek nr [...] i [...] położonych w [...] nie mieści się w ramach prowadzonego postępowania. Jednocześnie organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015r Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził nieważność postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] września 1996r, Nr [...] wyjaśniającego treść decyzji o wpisie do rejestru zabytków pałacu [...]. W ocenie organu weryfikowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. pozwalających na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2015 r. wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], podnosząc, że decyzja Konserwatora Zabytków [...] z lipca 1965 r., l.dz. [...], wpisująca do rejestru zabytków ulicę [...] w [...] jako założenie urbanistyczne jest trwale niewykonalna z powodu braku określenia w niej granic zabytku. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzuciła, że pozostawia ona w obrocie prawnym decyzję ograniczającą prawo własności, bowiem w sposób nieprecyzyjny pozostawia urzędom dowolność interpretacji w zakresie ustalenia obszaru objętego tą decyzją. Spółka podniosła, że z treści obowiązującego w dniu wydania decyzji art 5 pkt 1 ustawy o ochronie dóbr kultury wynika, że do rejestru zabytków można było wpisać historyczne założenie urbanistyczne miast i osiedli, ale nie ulicę jako założenie urbanistyczne. Dlatego też wobec braku określenia istoty decyzji tj. działek i obszaru objętego wpisem zgodnie z brzmieniem ówcześnie obowiązującej wersji Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja taka była niewykonalna i podlegała uchyleniu jako nieważna. Skarżąca zarzuciła, że weryfikowana decyzja Konserwatora Zabytków [...] z lipca 1965 r., nie posiada załącznika graficznego z zaznaczonymi granicami obszaru założenia urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, ani ich przebieg nie został w żaden sposób opisany w sentencji tej decyzji, czy w uzasadnieniu. Niemożliwe jest zatem wykonanie decyzji, która nie precyzuje w swej treści granic terenu poddanego ochronie prawnej, ani nie posiada załącznika do danej nieruchomości, jako położonej na terenie założenia (układu) urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków wobec nieokreślenia granic tego założenia. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu. Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie sąd kontroluje decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydaną w trybie nadzoru. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji. W rozpatrywanej sprawie, organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Konserwatora Zabytków [...] z lipca 1965 r., l.dz. [...], wpisująca do rejestru zabytków ulicę [...] w [...] jako założenie urbanistyczne nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 §1 kpa. Badana decyzja została wydana na podstawie art. 4 i 14 ustawy z dnia 15 lutego 1962r o ochronie dóbr kultury ( Dz. U. nr 10, poz. 48 ). Przepis art. 4 pkt 1 ww. ustawy stanowił, że ochronie prawnej przewidzianej w przepisach ustawy podlegały m.in. dobra kultury zwane w ustawie zabytkami wpisane do rejestru zabytków. Zgodnie natomiast z art. 5 pkt 1 ww. ustawy pod względem rzeczowym przedmiotem ochrony mogą być w szczególności: dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowla i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowla mające znaczenie dla historii budownictwa. Zawarty w art. 5 pkt 1 ww. ustawy katalog obiektów i obszarów, które mogą być przedmiotem ochrony konserwatorskiej nie jest wyczerpujący. Oznacza to, że przedmiotem ochrony konserwatorskiej mogły być także zabytki innego rodzaju nie wymienione wprost w tym przepisie. Nietrafny jest wobec tego zarzut, że ustawa z dnia 15 lutego 1962r o ochronie dóbr kultury i o muzeach nie przewidywała możliwości wpisania do rejestru zabytków " założenia urbanistycznego ulicy". Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 17 wskazanej ustawy zostało wydane Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963r w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków. Zgodnie z § 4 pkt 5 ww. rozporządzenia każdy dział rejestru powinien zawierać dane dotyczące miejsca w którym znajduje się zabytek, a dla zabytku nieruchomego także opis jego granic (...). Z art. 20 w związku z art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962r oraz § 4 pkt 5 ww. rozporządzenia obowiązującego w dacie wydawania weryfikowanej decyzji z lipca 1965r w sposób wyraźny wynika, że ochronie podlega określony obszar, a w każdym dziale rejestr powinien zawierać miejsce w którym znajduje się zabytek, a dla zabytku nieruchomego także opis jego granic. Nie można zatem podzielić stanowiska Ministra, iż przepisy ustawy z dnia 15 lutego 1962r o ochronie dóbr kultury nie przewidywały obowiązku określenia granic obszaru objętego ochroną konserwatorską. Wielkość takiej ochrony konserwatorskiej nie może być określona dowolnie i bez podania granic. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt. II OSK 2270/12. Poza sporem jest okoliczność, że decyzja Konserwatora Zabytków [...] z lipca 1965r wpisująca do rejestru zabytków ulicę [...] w [...] nie określała granic obszaru założenia urbanistycznego zarówno w sentencji jak i w uzasadnieniu, a także nie posiadała załącznika graficznego. Pomimo tych braków weryfikowana decyzja wbrew zarzutom skarżącej nie jest decyzją niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Minister słusznie stwierdził, iż przebieg granic ulicy wpisanej do rejestru zabytków można ustalić w oparciu o wykładnię decyzji. W badanej decyzji jako zabytek wpisany do rejestru został wskazany układ urbanistyczny ulicy [...] w [...]. Pojęcie układu urbanistycznego znane było doktrynie ochrony i konserwacji zabytków. Przez układ urbanistyczny rozumiano pewien obszar, przestrzeń, na którą składały się nieruchomości gruntowe, zawierające pojedyncze obiekty budowlane, zespoły budowlane, tereny niezabudowane, a także place i ulice. Organ nadzorczy trafnie wywiódł, że założenie urbanistyczne ulicy [...] wpisane do rejestru zabytków obejmuje nie tylko sam układ komunikacyjny, rozumiany jako jezdnię wraz z chodnikami po obu stronach ulicy, zjazdami oraz innymi elementami związanymi z obsługą ruchu, ale także nieruchomości przylegające do układu komunikacyjnego po obu stronach ulicy [...], według stanu z daty wydania tej decyzji. Wbrew zarzutom skarżącej Minister odniósł się do przedłożonego dowodu z załącznika do postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] września 1996r, Nr [...] o sprostowaniu wpisu zespołu Pałacu [...] do rejestru zabytków wyjaśniając, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015r Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził nieważność ww. postanowienia. W ocenie Sądu organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż badana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad, opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).