VII SA/Wa 2871/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...]października 2012 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków skargę oddala VIISA/Wa 2871/12 UZASADNIENIE Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1, art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe (opisanymi w protokole czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 13 lipca 2012 r.) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy [...] w [...] - nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w [...] wykonanie w ustalonym terminie, obowiązku zapewnienia dojazdu pożarowego do ww. budynku mieszkalnego, odpowiadającego wymaganiom przepisów. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że podczas czynności kontrolnych stwierdzono, iż pomiędzy pożarową drogą dojazdową, a elewacją budynku przy [...] w [...] znajdują się drzewa o wysokości powyżej 3 m, które uniemożliwiają prowadzenie działań ratowniczo-gaśniczych przy pomocy drabin mechanicznych i podnośników, stwarzając zagrożenie dla życia mieszkańców. Ponadto organ stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. nr 178, poz. 1380) odpowiedzialnym za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w tym przygotowania obiektu lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej jest właściciel budynku. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] [...], zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 i 1 a ustawy o ochronie przeciwpożarowej w zw. z art. 28 k.p.a., Domagała się jej uchylenia decyzji i umorzenia postępowania, bądź uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołująca się wskazała, że nie jest właścicielem budynku, a jedynie zarządza częściami wspólnymi, na które składają się nieruchomości lokalowe, będące odrębnym przedmiotem prawa własności oraz lokale niewyodrębnione stanowiące własność [...]. Ponadto podniosła, że drzewa, których usunięcie nakazuje zaskarżona decyzja są usytuowane na działce będącej własnością [...] lub Skarbu Państwa. Wspólnota Mieszkaniowa nie ma żadnego władztwa nad przedmiotowym gruntem. W wyniku rozpatrzenia odwołania [...]Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] października 2012r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wskazał, że swoje rozstrzygnięcie wydał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie wyjaśnił, które z lokali w przedmiotowym budynku stanowią odrębne własności, a które są prawnie niewyodrebnione i stanowią własnośc miasta [...] [...], przez co błędnie zakwalifikował Wspólnotę Mieszkaniową jako jedyną stronę właściwą do wykonania nakazanych obowiązków. Tym samym decyzja organu pierwszej instancji zapadła z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. zgodnie, z którym był zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zwłaszcza dotyczący odpowiedzialności poszczególnych podmiotów w zakresie określonych zobowiązań, również w odniesieniu do drogi pożarowej wspólnej dla całego budynku. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w przypadku stwierdzenia, iż część lokali stanowi odrębne nieruchomości lokalowe, są także lokale niewyodrębnione stanowiące własność miasta [...] - zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. zobowiązany był do zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie oraz umożliwienia przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, dowodów oraz zgłoszonych żądań. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu w zakresie braku uprawnień do gruntu na którym rosną drzewa o wysokości przekraczajacej 3 metry uniemozliwiające w razie podjęcia akcji gaśnieczej dostęp do elwewcji budynku organ wyjaśnił, iż strona została pouczona przez organ I instancji o możliwości zastosowania rozwiązań zamiennych, stosownie do § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030). Przepis ten stanowi uprawnienie, z którego strona może skorzystać np. w przypadku braku prawa do zarządzania terenem przyległym do budynku. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej uznał za konieczne ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji, dokładną jej analizę, zwłaszcza ustalenie stanu własności lokali, zapewnienie udziału wszystkim stronom postępowania oraz ustalenie odpowiedzialnych za bezpieczeństwo przeciwpożarowe w przedmiotowym budynku. Na powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. skargę wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...], wnosząc o ich uchylenie bądź stwierdzenie nieważności. Strona skarżąca ww. decyzjom zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania to jest, art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art.140 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 8 i 77 § 1 k.p.a. polegające na: - wydaniu decyzji, której sentencja pozostaje częściowo w sprzeczności z uzasadnieniem, - zawarciu w uzasadnieniu decyzji o kasatoryjnym charakterze przedwczesnego rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie obowiązku usunięcia drzew o wysokości przekraczającej 3 m, przy jednoczesnym uznaniu przez organ II instancji, że zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w całości, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, poprzez ogólnikowe odwołanie do możliwości skorzystania z rozwiązań zamiennych. W ocenie strony skarżącej wskazane wyżej naruszenia miały wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Chociaż decyzja organu pierwszej instancji została uchylona z przyczyn proceduralnych, to biorąc pod uwagę uzasadnienie zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji będzie związany oceną w nim zawartą. Wspólnota zarzuciła, że organ ocenił merytorycznie kwestię obowiązku zapewnienia dojazdu pożarowego do budynku przy [...]w [...], a rozstrzygnięcie takie jest przedwczesne i jednocześnie determinuje treść decyzji organu I instancji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, strona skarżąca wskazała, że sprzeczność sentencji decyzji z jej uzasadnieniem jest oceniane jako naruszenie prawa powodujące konieczność stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, przesłanki rozstrzygnięcia organu II instancji wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a zostały w tej sprawie zachowane. Organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień, bowiem postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji nie uprawniało do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia. Jednocześnie stwierdzić należy, że przyczyny dla których należało wydać decyzję kasatoryjną nie zostały przez organ II instancji prawidłowo ustalone, co jednak nie stanowiło przeszkody do uznania, iż decyzja taka może ostać się w obrocie prawnym, gdyż chybienia w argumentacji wskazanej w uzasadnieniu decyzji nie dyskwalifikują jej. Sąd nie stwierdził sprzeczności między sentencją decyzji, a jej uzasadnieniem, o jakiej mowa była w skardze. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd miał na względzie, że w skutek decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. postępowanie przed organem I instancji zostanie powtórzone. W aktualnym brzmieniu (obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r.), przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Wobec tego trzeba było poddać po rozwagę, czy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dokonując oceny w tym zakresie należało zauważyć także to, iż w odwołaniu skarżący domagał się takiego właśnie rozstrzygnięcia. Sąd zaakceptował rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przede wszystkim, dlatego, że postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji nie doprowadziło do ustalenia praw Wspólnoty do gruntu na którym rosną drzewa o wysokości przekraczającej 3 metry uniemożliwiające dostęp do elewacji budynku w razie podjęcia akcji gaśniczej, organ I instancji zadowolił się stwierdzeniem, że strona została pouczona o możliwości zastosowania rozwiązań zamiennych. Organ I instancji poprzestał na ustaleniu, że pomiędzy pożarową drogą dojazdową, a elewacją budynku przy [...]w [...] znajdują się drzewa o wysokości powyżej 3 m, które uniemożliwiają prowadzenie działań ratowniczo-gaśniczych przy pomocy drabin mechanicznych i podnośników, stwarzając zagrożenie dla życia mieszkańców. Nie analizował jednak czy drzewa te rośną na działce, do której wspólnota ma jakiekolwiek uprawnienia i czy ma wpływ na istnienie lub nieistnienie tych drzew. Tym samym organ I instancji nie podjął wszelkich niezbędnych kroków w celu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego stosownie do wymogów art. 77 § 1 k.p.a. oraz nie wyjaśnił w sposób dokładny wszystkich okoliczności składających się na stan faktyczny sprawy, czym naruszył w sposób istotny przepis art. 7 k.p.a. Przekazując sprawę organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jednak stwierdzić należy, że wskazania te nie mają charakteru wiążącego, tak jak jest w przypadku związania wyrokiem Sądu administracyjnego. Dzieje się tak dlatego, iż dotyczą one jedynie sposobu prowadzenia sprawy, jej kierunku. Nie zawierają ostatecznej oceny merytorycznej, która wbrew obawom skarżącego dokonana w tej sprawie nie była i nie mogła być, skoro postępowanie w całości ma być powtórzone. Biorąc pod uwagę, że postępowanie wyjaśniające nie zostało w tej sprawie przeprowadzone w taki sposób, aby jednoznacznie potwierdzić, iż jedynie Wspólnota była uprawniona do udziału w nim, to tym samym organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. Słuszne było wskazanie organu odwoławczego, że w przypadku ustalenia, iż część lokali stanowi odrębne nieruchomości lokalowe, a nadto istnieją lokale niewyodrębnione stanowiące własność miasta [...], to organ I instancji zobowiązany będzie zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. do zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom, których udział będzie uzasadniony okolicznościami tej sprawy. Należy zauważyć, że w sytuacji gdy w określonym budynku istnieje wspólnota mieszkaniowa, to ustalenia organu w zakresie naruszenia przepisów przeciwpożarowych mogą być związane z różnymi stanami faktycznymi, tym samym ewentualnie nakładane obowiązki mogą być różne i dotyczyć różnych podmiotów. Podkreślić jednak trzeba, że stwierdzenie nieprawidłowości naruszających przepisy przeciwpożarowe, w zakresie części wspólnych nieruchomości na której funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa skutkuje tym, że zobowiązanym do ich usunięcia może być wyłącznie wspólnota. Biorąc pod uwagę, że organ odwoławczy miał zasadne wątpliwości, co do stanu faktycznego i stwierdził konieczność powtórzenia postępowania w całości, to konieczne było wydanie decyzji kasatoryjnej. Sąd podkreśla również, że na tym etapie sprawy nie można przesądzić o konieczności wykonania określonych obowiązków, a tym bardziej zastosowaniu rozwiązań zamiennych z § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030). Wobec bezzasadności zarzutów sformułowanych w skardze oraz braku naruszeń prawa uzasadniających uchylenie decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę jako nieuzasadnioną oddalił - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.