VII SA/Wa 2872/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Zaskarżoną decyzją znak: [...] z dnia [...] września 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku A. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego - utrzymał w mocy własną decyzje. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał A. G. rozbiórkę altany na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w związku z niewykonaniem w określonym terminie, zobowiązań nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2010 r. Po rozpatrzeniu odwołania A.G., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie organu powiatowego i na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), dalej Prawo budowlane i nakazał A.G. rozbiórkę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...], położonego na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...] WINB z dnia [...] października 2010 r. wystąpiła A. G.. Wskazała art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. uzasadniając go stwierdzeniem, że na podstawie art. 29 ust.1 pkt 5 obecnego Prawa budowlanego altany ogrodowe mogą mieć do 35 m2 zabudowy. Ponadto rozbiórka i ponowne pobudowanie altany o tej samej powierzchni naraziłaby ją na duże straty finansowe. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, z udziałem Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, cyt. dalej k.p.a.), decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu wskazał, że z akt sprawy wynika, że powierzchnia budynku wybudowanego przez skarżącą na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w [...], wynosiła 34,43 m2, natomiast powierzchnia tarasu wynosiła 6,90 m2. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego budowla altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Natomiast w myśl § 107 ust. 5 Regulaminu Pracowniczego Ogrodu Działkowego, uchwalonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców w dniu [...] kwietnia 2004 r.: "Altana może posiadać zadaszony taras otwarty o powierzchni do 12 m2. Powierzchni tarasu nie wlicza się do powierzchni zabudowy altany, z wyjątkiem jego części znajdującej się pod poddaszem lub nad piwnicą." Z uwagi na przekroczenie wymiarów wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, przedmiotowy obiekt budowlany nie mógł być zakwalifikowany jako altana ogrodowa. W związku z powyższym, jego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Organ przystąpił do legalizacji przedmiotowego budynku i nałożył postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. obowiązek przedłożenia wskazanych dokumentów. Wobec braku wykonania nałożonych obowiązków organ wydał decyzję o rozbiórce. Organ podkreślił, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora a jego obowiązkiem. Zatem wydana decyzja o nakazie rozbiórki obiektu mieszkalnego, którą kwestionuje w postępowaniu o stwierdzenie nieważności skarżąca nie jest obarczona żadną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do argumentów strony, organ wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny, obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji a nie na podstawie obecnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. Skarżąca nie zgodziła się z ww. decyzją i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek uzasadniała sprzecznością kwestionowanej decyzji z nowym Prawem budowlanym, tj. art. 29 ust. 1-4. Podniosła, że obecnie prawo uznaje budowle do 35 m2 za legalne bez względu na lokalizację. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ podał, że prowadzone postępowanie jest postępowaniem nieważnościowym, stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, które nie polega na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się jedynie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Powtórzył okoliczności, w jakich doszło do wydania nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego. Wskazał, że zgodnie z przepisem art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, tj. nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podkreślił, że przepis art. 48 ust. 3 ww. ustawy, określa obowiązki, których spełnienie przez inwestora ma posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji. Kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o nakazie rozbiórki została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, wobec niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych na niego postanowieniem organu powiatowego z dnia [...] października 2006 r. o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedstawienia określonych dokumentów. Zatem mając na uwadze ww. przepisy oraz fakt, iż inwestorzy nie wykonali nałożonych obowiązków, organ powiatowy nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył ponadto, że jak wynika z akt sprawy, budynek objęty nakazem rozbiórki położony jest na działce nr ew. [...], obręb [...], oznaczonej jedynie na potrzeby R.O.D. [...] jako działka nr [...]. Organ wskazał, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym stanowiskiem, naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa poprzez proste ich zestawienie. Badana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła A.G. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie przepisów art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą interpretację i niezastosowanie w konsekwencji uznania, że obiekt nie jest altaną, mimo spełnienia wszystkich przesłanek tego przepisu. Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów procesowych wskazując art. 6 i 7 k.p.a. podnosząc zarzut nieustalenia stanu faktycznego i pominięcia słusznego interesu skarżącego i obywateli. W uzasadnieniu skarżąca podkreślała, że przedmiotem kontroli jest altana a nie jak twierdzi organ budynek. Wywodziła, że nie jest prawidłowe rozstrzygnięcie organu o jej rozbiórce, altana podlega legalizacji i nie powinna być rozebrana. Stwierdziła, że decyzja stanowi zamach na jej własność. Wskazała, że sąsiedzi posiadają altany o powierzchni przekraczającej 35 m2 a organ nie wydaje decyzji o ich rozbiórce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cyt. dalej p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zatem przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, które - obok postępowania wznowieniowego - jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) organ administracji publicznej nie przeprowadza ponownie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, lecz bada wyłącznie, czy objęty tym postępowaniem akt administracyjny dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie nadzorcze stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. W tym postępowaniu decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji ma miejsce wtedy, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, że nie występuje żadne z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności. W niniejszej sprawie kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z prawem. Zgodzić się należy z organem orzekającym w niniejszej sprawie, że żadna z przesłanek nieważnościowych, określonych w 156 § 1 k.p.a. nie wystąpiła. Kwestionowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie nakazania skarżącej rozbiórkę budynku mieszkalnego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę wydana została na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Okolicznościami, które zdecydowały o orzeczeniu rozbiórkowym w postępowaniu zwykłym było ustalenie, że skarżąca wybudowała obiekt budowlany uznany ze względów funkcjonalnych za budynek mieszkalny ulokowany na terenie ogródków działkowych o wymiarach zewnętrznych: 8,20 m - ściana północna, 4,97 m - ściana zachodnia, 8,25 m - ściana południowa z tarasem, w tym 2,3 m długość tarasu, 5,08 m - ściana wschodnia, w tym 3,0 m szerokość tarasu. Powierzchnia obiektu wynosi 34,43 m2, powierzchnia tarasu 6,90 m2. Organ zasadnie uznał, że przedmiotowy obiekt nie może być uznany za altanę bowiem nie spełnia wymagań określonych zarówno w Prawie budowlanym, jak i w rozumieniu przepisów o pracowniczych ogrodach działkowych. Obiekt został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Postępowanie legalizacyjne, jakie prowadził organ nie zostało zaakceptowane przez skarżącą, która nie przedłożyła dokumentów mających doprowadzić samowolę budowlaną do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie we wniosku, który był podstawą do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o nakazie rozbiórki, podniesiono zarzut wydania decyzji zawierającej wadę powodującą je nieważność z mocy prawa, którą skarżąca upatrywała w okoliczności, że obecne przepisy dopuszczają wybudowanie altan do 35 m2 powierzchni zabudowy. Jak wskazano wyżej, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji kontrolowaną decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu jej wydania a nie przepisów obecnie obowiązujących. Zatem do kontroli decyzji z dnia [...] października 2010 r. mają zastosowanie przepisy z daty jej wydania. Organ administracyjny badając, czy decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., odniósł się do wszystkich przesłanek nieważności decyzji, trafnie stwierdzając, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie nakazania skarżącej rozbiórkę budynku mieszkalnego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Nadto organ zasadnie ocenił, że w tej sprawie nie wystąpiły żadne inne przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Jak wynika z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Tylko wyraźnie określone w ustawie roboty zwolnione są z tego obowiązku. Sąd podziela ocenę organu, że wybudowany obiekt budowlany z uwagi na parametry, w świetle obowiązujących w dacie wydania badanej decyzji, nie mógł być zakwalifikowany jako altana. W świetle opisanych wyżej okoliczności, Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Brak ingerencji nadzoru budowlanego w odniesieniu do innych obiektów usytuowanych na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] pozostaje poza kontrolą tak organu jak i Sądu w niniejszej sprawie. Podnoszona ingerencja decyzją rozbiórkową w cyt. "prawo własności" nie może być oceniona inaczej niż dokonał to organ w niniejszym postępowanie. Brak wady nieważnościowej decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym musiał skutkować odmową stwierdzenia jej nieważności. Z tych względów Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.