VII SA/Wa 2875/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu W. sp.j. z siedzibą w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. G. i P. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2018 r., Nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie zbiornika wód opadowych usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości R., gm. [...] – uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2018 r., Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z wnioskiem M. G. i P. G. PINB w [...], po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania m.in. w sprawie w/w zbiornika. W dniu 6 grudnia 2016 r. organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości, w wyniku których stwierdzono, że "zbiornik wód opadowych wybudowany wraz z zakładem (według oświadczenia pełnomocnika) na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2003 r., Nr [...] oraz decyzją z dnia [...] lutego2004 r., Nr [...] odebrany do użytkowania (...)." Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. postanowienie PINB w [...] [...] października 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę PINB w [...], po wszczęciu postępowania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., Nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w w/w sprawie. Następnie, rozpoznając odwołanie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...] zlecił PINB w [...] przeprowadzenie w terminie 30 dni od dnia otrzymania rozstrzygnięcia uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie z udziałem stron postępowania, oględzin działki nr ew. [...]. Zlecone oględziny odbyły się w dniu 1 sierpnia 2017 r. i w ich trakcie ustalono, że "że zbiornik wód opadowych o wymiarach 25,5 m x 12,5 m nie zmienił się od czasu ostatniej kontroli PINB w dniu 6 grudnia 2016 r. Usytuowanie zbiornika od płotu skarżących w odległości 3,20 m i od płotu do drogi gminnej 3,40 m. Zbiornik usytuowany jest na cele p.poż. Odpływ ze zbiornika do rowu zgodnie z decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] Starosty [...] (...)." Kolejne czynności kontrolne zostały przeprowadzone przez PINB w [...] w dniu 24 października 2017 r. w związku z postanowieniem [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2017 r., Nr [...] zlecającym organowi powiatowemu ponowne przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego wykazały: "(...) zbiornik wód opadowych jest w takim samym stanie jak podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 6 grudnia 2016 r. i dnia 11 sierpnia 2017 r. (...)." Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] [...]WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. PINB w [...], w ramach ponownego rozpatrywania sprawy, przeprowadził oględziny na przedmiotowej posesji w dniu 17 maja 2018 r., podczas których ustalono, że w trakcie budowy zmniejszono długość zbiornika o około 11,00m, zmniejszając tym samym jego retencję, a następnie decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] ponownie umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie zbiornika wód opadowych usytuowanego na terenie działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości R., gm. [...]. Organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że z kontroli z dokonanej w dniu 17 maja 2018 r. wynika, że w przedmiotowym zbiorniku woda zostaje spiętrzona za pomocą zastawek. Po spiętrzeniu przez zastawki woda jest odprowadzana do cieku wodnego przebiegającego przez teren Skarżących w kierunku drogi krajowej nr 50, jednakże organ ponownie rozpatrując sprawę nie zbadał, czy ma miejsce zalewanie nieruchomości skarżących przez wody spływające z przedmiotowego zbiornika retencyjnego, co ma kluczowe znaczenie w omawianej sprawie i stanowi kwestie sporną. Za niewystarczające aby uznać, że wody spływające ze zbiornika retencyjnego nie zalewają nieruchomości Państwa G., organ II instancji wskazał stwierdzenie PINB oparte jedynie na decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], że zmiana wymiarów zbiornika nie narusza norm środowiskowych oraz techniczno-budowlanych. Zdaniem [...]WINB ponownie rozpoznając sprawę organ powiatowy winien w sposób niebudzący wątpliwości ustalić czy w związku ze zmniejszeniem wymiarów zbiornika nie dochodzi do zlewania wód opadowych poza obszar zbiornika i poza obszar nieruchomości inwestora na obszar nieruchomości skarżących. Dopiero wykluczenie, że zbiornik w aktualnym kształcie spełnia swoją funkcję, pozwoli podjąć dalsze czynności w sprawie i wydać odpowiednie rozstrzygnięcie. Na koniec organ II instancji wskazał, że organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, zaś czynności wyjaśniające jakie należy przeprowadzić w niniejszej sprawie wykraczają poza zakres określony w art. 136 k.p.a., ponieważ w istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie dowodowe, zaś dokonane ustalenia będą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W.sp. j. z siedzibą w R. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] września 2018 roku, mimo iż decyzja nr [...] nie została wydana z naruszeniem przepisów o postępowaniu, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy został w całości wyjaśniony. Skarżąca podniosła, że w żadnym z przypadków w trakcie kolejnych oględzin nie zostało stwierdzone, że nastąpił fakt wylewania się wód opadowych poza obszar zbiornika wód opadowych, a tym bardziej na teren nieruchomości właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Tym bardziej, że w trakcie ponad dwuletniego postępowania właściciele nieruchomości sąsiedniej nie zawiadamiali PINB lub WINB o fakcie zalewania ich nieruchomości. Podkreślono, że rolą organu administracyjnego nie jest zbieranie dowodów w sporach sąsiedzkich i rozstrzygania czy immisje pomiędzy nieruchomościami następują. Zdaniem skarżącej skoro zatem organ pierwszej instancji bezsprzecznie ustalił zarówno fakt niewylewania się wód opadowych poza obręb zbiornika, jak i zbadał legalność odprowadzania nadmiaru wód opadowych poza nieruchomość Skarżącej trudno twierdzić, że okoliczności istotne dla sprawy nie zostały wyjaśnione. Zdaniem skarżącej nie jest jasne, jakich dodatkowych ustaleń miałby dokonać dokładnie organ pierwszej instancji i w jakim celu. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest zasadny. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935). Mocą tego aktu, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasatoryjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej jako p.p.s.a.). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc -jak w przypadku skarg- w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności jakimi kierował się organ odwoławczy uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie niniejsze toczy się z wniosku M. i P. G., którzy domagali się przeprowadzenia czynności kontrolnych " na terenie nieruchomości użytkowanej do celów działalności gospodarczej prowadzonej przez firmę W. sp.j " w sprawie zbiornika wód opadowych, kontenerów na opady, wiaty na palety, odprowadzania wód opadowych do rowu, budowy drogi, użytkowania samowolnie dobudowanej części obiektu budowlanego na działkach nr ew. [...], [...], [...]. Organ I instancji decyzja z dnia [...] września 2018r. Nr [...] umorzył postępowanie toczące się w sprawie zbiornika wód opadowych, uznając ,że zbiornik powstał legalnie, spełnia warunki środowiskowe i techniczno-budowlane, opierając się na decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2018r. udzielającego pozwolenia wodnoprawnego. Okolicznością niekwestionowana w sprawie jest fakt , że inwestorzy w trakcie budowy zmniejszyli długość zbiornika o około 11m, zmniejszając tym samym jego retencję. W projekcie budowlanym wymiary zbiornika wynosiły 37m x 11 m, zaś kontrola organu w dniu 17 maja 2018r. wykazała realizację zbiornika o wymiarach 26m x 12,1m. Zadaniem organu nadzoru budowlanego było więc jednoznaczne ustalenie czy zrealizowany zbiornik spełnia swoja funkcję obioru wód opadowych i czy w wyniku jego zmniejszenia nie dochodzi do zalewania nieruchomości sąsiednich. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie organu I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, a jego uzupełnienie wykracza poza dyspozycję art. 136 kpa, bowiem , jak słusznie podkreślił organ II Instancji , jeśli organ powiatowy nie będzie mógł dokonać powyższych ustaleń we własnym zakresie , rozważy możliwość zobowiązania inwestora do przedłożenia oceny technicznej przedmiotowego zbiornika. Rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego w sposób ewidentny naruszyłoby przepis art. 138 § 2 kpa oraz rażąco wyrażoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która to zasada dotyczy dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy a nie formalnego umorzenia postępowania i w następstwie odwołania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Z tych względów Sąd uznał, że kasacyjna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawa nie narusza. Mając to wszystko na uwadze Sąd podziela stanowisko organu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art 151 a § 2 p.p.s.a.