VII SA/Wa 2888/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia skargę oddala. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy" lub [...]WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania M. O. (dalej: "skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] [...] Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. (dalej: "organ I instancji" lub PINB), nakazującej rozbiórkę ogrodzenia działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] (ul. K.) we wsi K., gmina S. wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia do właściwego organu - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczy się na skutek zawiadomienia organu nadzoru budowlanego, dokonanego przez Starostę [...] [...]o z dnia [...] maja 2011 r. W trakcie oględzin w dniu 2 sierpnia 2011 r. ustalono, że ogrodzenie o wysokości od 150 cm do 180 cm zostało wykonane przez M. O. z siatki stalowej na słupkach w stopach betonowych wzdłuż działki numer [...], stanowiącej drogę - ulicę K. na odcinku około 300 m oraz od strony ulicy C. na odcinku około 14 m. Wykonano również częściowo ogrodzenie działki numer [...] od strony rowu melioracyjnego oraz słupki na całej długości działki [...], zaś na odcinku 40 m częściowo naciągnięto siatkę. Inwestor rozpoczął roboty jesienią 2010 r. bez wymaganego zgłoszenia do właściwego organu zamiaru wykonania ogrodzenia działek, które są własnością Skarbu Państwa, a ukończył je w maju 2011 r. W dniu 1 września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] [...] na podstawie art. 49 "b" ustęp 1 oraz art. 83 ustęp 1 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi rozbiórkę ogrodzenia w/w działek. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że inwestor zagrodził całą ulicę K., pozbawiając ją połączenia z ulicą C.. Wykonanie ogrodzenia od strony tych ulic, jak również od strony rowu melioracyjnego, stanowiącego w świetle przepisów "inne miejsce publiczne", wymagało dokonania zgłoszenia na podstawie art. 30 ustęp 1 punkt 3 Prawa budowlanego. W ocenie organu I instancji legalizacja obiektu nie jest możliwa, ponieważ inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a właściciel działek - Skarb Państwa nie wyraża zgody na legalizację. Od tej decyzji odwołanie złożył M.O., zarzucając: naruszenie prawa materialnego: art. 29 ustęp 1 punkt 23, art. 30 ustęp 1 punkt 3 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że działka [...] stanowi drogę publiczną i wzniesienie wzdłuż jej zewnętrznych krawędzi ogrodzenia o tymczasowym charakterze z siatki winno być poprzedzone zgłoszeniem we właściwym organie oraz że "naciągnięcie" siatki wzdłuż rowu melioracyjnego na odcinku kilkunastu metrów także wymagało takiego zgłoszenia; naruszenie prawa procesowego: art. 6,7,77,80 i 107 kpa przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dowolne przyjęcie, że działka [...] stanowi drogę publiczną, gdy tymczasem nie zostało jeszcze zakończone postępowanie oparte na art. 118 ustawy o ubezpieczeniu rolników z dnia 20 grudnia 1990 r, dotyczące nieodpłatnego przyznania skarżącemu prawa własności działek: [...], [...] i [..]. W ocenie skarżącego postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, dotyczące działek [....] i [...], winno być zawieszone do czasu zakończenia postępowania o zwrot w/w działek. Skarżący podniósł, że na gruncie, mającym być ulicą K., nie ma żadnych naniesień drogowych, tylko jest pastwisko dla jego zwierząt i miejsce wypoczynku jego rodziny. Sam fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na tej części nieruchomości przewiduje zbudowanie drogi nie oznacza jeszcze, że może ona powstać, tym bardziej przed zakończeniem postępowania o zwrot nieruchomości. Ponadto przedmiotowe ogrodzenie ma charakter prowizoryczny, a jego celem jest uniemożliwienie korzystania z posiadanych przez skarżącego nieruchomości przez osoby trzecie. Zdaniem skarżącego ogrodzenie z siatki, zamocowane do pni drzew, które organ określa jako "naciągnięcie siatki", nie stanowi "ogrodzenia" w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. [...]INB decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, iż argumenty podniesione w odwołaniu pozostają bez wpływu na treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego budowa przedmiotowego ogrodzenia na terenie projektowanej drogi lokalnej narusza obowiązujący porządek prawny. Zgodnie z art. 30 ustęp 1 punkt 3 Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony m.in. dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych, a fakt, iż na działce "nie ma żadnych naniesień ani punktów geodezyjnych" nie zmienia jej publicznego charakteru oraz jej projektowanego przeznaczenia - drogi lokalnej. W ocenie organu odwoławczego nie wywołuje wątpliwości uznanie przedmiotowego obiektu za ogrodzenie i bez znaczenia jest, że nie ma ono podmurówki, nie jest trwale połączone z gruntem, a jego wysokość nie jest wyższa niż 2,20 m. Tymczasowość przedmiotu postępowania nie powoduje, że jest on wyłączony z reglamentacji administracyjnej, polegającej na konieczności zgłoszenia robót budowlanych związanych z jego budową. Inwestor nie dopełnił powyższego obowiązku, stąd organ I instancji prawidłowo zastosował art. 49 "b" Prawa budowlanego, wyłączając możliwość legalizacji obiektu z uwagi na okoliczność, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. Działka numer [...] w planie miejscowym z dnia [...] kwietnia 2011 r. stanowi projektowaną drogę lokalną o szerokości w liniach rozgraniczających 12 m, natomiast działka numer [...] teren zieleni urządzonej, sportu i rekreacji. Ponadto obie nieruchomości nie stanowią własności skarżącego, lecz z dniem 22 lipca 2011 r. działka numer [...] jest własnością Gminy S., a działka numer [....] jest własnością Skarbu Państwa. Zdaniem organu, orzeczenie obowiązku rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia, z uwagi na uznanie inwestycji za samowolę budowlaną, pozostającą w sprzeczności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób uniemożliwiający doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, w okolicznościach danej sprawy pozostaje bez związku z ustaleniem w przyszłości osoby, będącej właścicielem działek numer [...] i [...]. Zatem fakt toczącego się postępowania w sprawie przyznania na rzecz skarżącego prawa własności tych działek nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W skardze na decyzję z dnia [...] listopada 2011 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, zarzucając naruszenie art. 49 "b" ustęp 2 Prawa budowlanego przez uznanie, że nie istnieją przesłanki do legalizacji przedsięwzięcia polegającego na wzniesieniu przedmiotowego ogrodzenia oraz brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego przez nieuwzględnienie potrzeby zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 punkt 4 kpa, mimo toczącego się postępowania o zwrot działek o numerach: [...] i [...], w wyniku czego naruszono przepisy art. 7 i 77 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazał na okoliczności toczącego się postępowania o zwrot na rzecz skarżącego w trybie art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nieruchomości, które zostały przez niego ogrodzone. Jednocześnie podniósł, że wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., mocą której Gmina S. nabyła własność działki numer [...] w czasie, kiedy toczyło się postępowanie z wniosku skarżącego o jej zwrot. W dalszym ciągu w ocenie skarżącego wzniesione przez niego ogrodzenie ma wyłącznie charakter prowizoryczny i tymczasowy, konieczne dla jego bezpieczeństwa. W konkluzji skarżący podniósł, że nawet gdyby uznać, z...e przedmiotowe ogrodzenie wymagało uprzedniego zgłoszenia właściwym organom budowlanym, to organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji z uwagi na potrzebę zastosowania procedury wskazanej w art. 49 "b" ustęp 2 Prawa budowlanego. Takie ogrodzenie nie koliduje z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego nawet w przypadku, gdyby w przyszłości miała kiedyś powstać droga na działce numer [...]. Nie wiadomo kiedy plan będzie zrealizowany, a samo ogrodzenie zasadniczo usytuowane jest wzdłuż zewnętrznej granicy tej działki. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego odnośnie braku podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu zakończenia toczącego się postępowania z wniosku skarżącego o zwrot działek [...] i [...]. Z treści art. 97 § 1 punkt 4 kpa wynika, że organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej, do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Piotr Przybysz, LexisNexis Warszawa 2012, s.266). Zdaniem Sądu treść rozstrzygnięcia innego organu w sprawie o zwrot działek na rzecz skarżącego w trybie art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia i wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie samowoli budowlanej, bowiem rozstrzygnięcie co do rozbiórki ogrodzenia w oparciu o przesłankę niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego pozostaje bez związku z ustaleniem osoby właściciela działek [...] i [...]. W odniesieniu do zarzutu skargi, że "prowizoryczność" i "tymczasowość" wzniesionego przez skarżącego ogrodzenia powoduje, że nie wymaga ono zgłoszenia jego wykonania, Sąd również podziela stanowisko organu, iż brak jest legalnej definicji ogrodzenia w ustawie Prawo budowlane, więc stosuje się do jego wykładni potoczne tłumaczenie tego pojęcia. Załączone do akt fotografie inwestycji skarżącego na różnych jej odcinkach nie nasuwają żadnych wątpliwości interpretacyjnych Sądu, iż mamy w przedmiotowej sprawie do czynienia z ogrodzeniem, którego wzniesienie wymaga w pewnych warunkach uprzedniego zgłoszenia. Budowa ogrodzenia jest samodzielnym zamierzeniem inwestycyjnym. Zgodnie z art. 30 ustęp 1 punkt 3 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych (...) wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, który ustali, czy zamierzone przedsięwzięcie odpowiada prawu i może być realizowane. W przedmiotowej sprawie część ogrodzenia na długości 14 m jest usytuowana od ulicy C. we wsi K.. Dalej rozciąga się wzdłuż granicy działki [...] (własność Gminy S.), która wprawdzie nie jest jeszcze urządzoną drogą, ale w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S., zatwierdzonym uchwałą Rady tejże Gminy Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., przeznaczoną na drogę lokalną o szerokości w liniach rozgraniczających 12 m, funkcjonującą w rejestrze gruntów pod nazwą: ulica K.. Jednym z warunków określonym w art. 5 ustęp 1 Prawa budowlanego jest konieczność budowania obiektu budowlanego (w tym i ogrodzenia) w sposób określony w przepisach, do których zalicza się również przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest bowiem aktem prawa miejscowego, o czy wprost stanowi art. 14 ustęp 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). We wcześniejszym planie miejscowym obowiązującym od [...] grudnia 2003 r. działka numer [...] również była przeznaczona pod drogę lokalną gminną, szerokości 12 m. Z pisma procesowego Wójta Gminy S. z dnia 21 maja 2012 r. (k.35-36) wynika, że już od co najmniej 2002 r. Gmina podejmuje czynności wobec tej działki w celu urządzenia drogi (wyodrębnienie ewidencyjne, przeznaczenie w planie miejscowym, dokumentacja dotycząca wykonania kanalizacji sanitarnej - k. 43-56). Wobec powyższych ustaleń bez znaczenia - w ocenie Sądu - jest zarzut skarżącego, że aktualnie na tej działce brak jest naniesień, mających świadczyć o jej drogowym przeznaczeniu. Skarżący wykonał także częściowo ogrodzenie działki numer [...] od strony rowu melioracyjnego. Działka ta stanowi własność Skarbu Państwa (wypis z rejestru gruntów), a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została na urządzone tereny zieleni, sportu i rekreacji. Analizując powyższy stan faktyczny Sąd podziela ustalenia organów, że skarżący przed rozpoczęciem inwestycji winien dokonać zgłoszenia w trybie art. 30 ustęp 1 punkt 3 Prawa budowlanego, bowiem ogrodzenie miało powstać od strony ulicy C., projektowanej drogi - ulicy K., jak również od strony rowu melioracyjnego, który stanowi "inne miejsce publiczne" w rozumieniu powołanego przepisu. W ocenie Sądu przez miejsce publiczne należy rozumieć miejsce, z którego potencjalnie dozwolone jest korzystanie ogółu osób, a decydująca jest przy tym prawna możliwość korzystania z tego terenu przez nieograniczony krąg osób. W sytuacji prawnego przeznaczenia tej działki pod urządzenie terenu rekreacyjnego z przebiegającym tam rowem melioracyjnym, który winien być powszechnie dostępny, bez wątpienia należy uznać działkę numer [...] jako "inne miejsce publiczne", od strony którego budowa ogrodzenia wymaga zgłoszenia. W tak ustalonym stanie faktycznym, zdaniem Sądu, całość zamierzenia inwestycyjnego podlega reglamentacji administracyjnej w postaci obowiązku zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Skarżący naruszył przepis art. 30 ustęp 1 punkt 3 Prawa budowlanego, wykonując ogrodzenie od strony dróg i innych miejsc publicznych bez wymaganego zgłoszenia. Stanowi to samowolę budowlaną, do której odnoszą się rygory z art. 49 "b" Prawa budowlanego (rozbiórka obiektu budowlanego). Działając w tym trybie organ nadzoru budowlanego jest obowiązany ustalić, czy wykonana budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów techniczno- budowlanych (art. 49 "b" ustęp 2 Prawa budowlanego). W razie pozytywnych w tym zakresie ustaleń, organ nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie stosownych dokumentów. W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego, po dokonaniu wstępnej analizy możliwości legalizacji wykonanego ogrodzenia, ustaliły negatywną przesłankę tego procesu w postaci niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 49 "b" Prawa budowlanego nie uzależnia orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego wzniesionego niezgodnie z planem miejscowym od tego, czy ów plan jest przez gminę realizowany. Inwestycji zrealizowanej przez skarżącego nie da się pogodzić z funkcją terenu przewidzianą dla działek [...] i [...] w planie miejscowym (m.in. nastąpiło zagrodzenie drogi - ulicy K. od ulicy C. oraz uniemożliwiony został dostęp do rowu melioracyjnego na działce Skarbu Państwa). Poza tym z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby skarżący posiadał prawo do dysponowania działkami [...] i [...] na cele budowlane (kolejny warunek legalizacji z art. 49 "b" ustęp 2 punkt 1 Prawa budowlanego). W związku z powyższym, zdaniem Sądu, zasadne było orzeczenie o rozbiórce przedmiotowego ogrodzenia w związku ze stwierdzoną niezgodnością z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.