VII SA/Wa 2888/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi S. O. i M. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. O. i M. O. solidarnie kwotę 1014 zł (tysiąc czternaście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez S. O. i M. O. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2017 r. nr [...], wydana w przedmiocie umorzenia postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie stanu technicznego garażu podziemnego, w następującym stanie sprawy: Pismem z 16 stycznia 2017 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], S. i M. O. wystąpili o interwencję w sprawie garażu podziemnego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], wykorzystywanego do parkowania pojazdu z instalacją gazową w sytuacji, gdy wskazany garaż nie jest do tego przystosowany – tj. nie jest wyposażony "w wymagane instalacje i zabezpieczenia". Pismem z 1 lutego 2017 r. PINB [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania z wniosku, w sprawie stanu technicznego garażu podziemnego w budynku mieszkalnym dwurodzinnym przy ul. [...] w [...]. Następnie w dniu 3 marca 2017 r. organ ten przeprowadził oględziny wskazanego garażu, zapisując w protokole z tej czynności, że przedmiotowy garaż wyposażony jest w wentylację grawitacyjną, ogólny jego stan jest dobry, nadto – że inwestor zamontował w nim czujkę "na gaz". Dalej, PINB [...] do akt sprawy włączył opinię z kontroli przewodów kominowych z 24 lipca 2017 r. sporządzoną przez Mistrza kominiarskiego A. M., na zlecenie właścicieli spornego garażu – M. i T. Ł., działających w tym zakresie na wezwanie tego organu. We wskazanej opinii stwierdzono, że wentylacje grawitacyjne znajdujące się w przedmiotowym garażu działają sprawnie. W konsekwencji, decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], PINB [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.), umorzył postępowaniu w ramach nadzoru budowlanego, w sprawie stanu technicznego garażu podziemnego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym przy ul. [...] (położonego w części przynależnej do lokalu nr [...]). W uzasadnieniu tej decyzji organ powiatowy wskazał, że wobec poczynionych ustaleń, brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, jak też do nakładania jakichkolwiek obowiązków. Wskazał przy tym, że z materiału dowodowego wynika, że stan techniczny ww. garażu wraz z wentylacją w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym nie uzasadnia prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodzili się S. i M. O. wnosząc z zachowaniem terminu odwołanie i podnosząc w nim m. in. nie uwzględnienie w sprawie § 108 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na skutek rozpatrzenia tego odwołania, wydana została wskazana na wstępie decyzja [...] WINB z [...] października 2017 r. nr [...], którą organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji stwierdził, że rozstrzygniecie organu powiatowego jest prawidłowe. Przedmiotem postępowania jest sprawa dotycząca stanu technicznego garażu podziemnego w części przynależnej do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w [...]. To zaś oznacza, że organy nadzoru budowlanego oceniają sporny garaż wyłącznie w aspekcie jego stanu technicznego. Garaż ten wyposażony jest w wentylację grawitacyjną i czujkę gazu. Ani wizja, ani przedłożona opinia nie wykazały stanu zagrożenia w tymże garażu. Nie istnieją wobec tego podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego w tej sprawie. Skontrolowanie czujki gazu nie należy zaś do kompetencji organów nadzoru budowlanego, gdyż te nie są właściwe w zakresie konserwacji urządzeń zamontowanych w obiekcie budowlanym. Organ dodał przy tym, że przepis § 108 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wymaga zamontowania w garażu zamkniętym, w którym dopuszcza się parkowanie samochodów wyposażonych w instalację gazową, tego typu czujek niedopuszczalnego poziomu stężenia gazu propan – butan, i taka też czujka w przedmiotowym garażu została zamontowana. Podsumowując stwierdził, że jeżeli stan techniczny garażu jest dobry i nie powoduje zagrożenia dla ludzi bądź mienia, to brak jest podstaw prawnych do nakładania przez organ nadzoru budowlanego jakichkolwiek obowiązków w przedmiotowej sprawie. W skardze do Sądu na ww. decyzję [...] WINB z [...] października 2017 r., skarżący S. O. i M. O. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili: -naruszenie § 108 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe uznanie, że stan techniczny przedmiotowego garażu (w budynku przy ul [...] w [...]), nie budzi zastrzeżeń, nie stwarza zagrożenia dla ludzi i mienia, w sytuacji, gdy organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie dokonały wszystkich niezbędnych czynności kontrolnych, "na podstawie których posiadały kompetencję do umorzenia przedmiotowego postępowania"; -naruszenie art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i nie dokonanie czynności kontrolnych w zakresie sprawności czujki gazu zamontowanej w garażu podziemnym (adres jw.). W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że zaskarżone decyzje zostały wydane przedwcześnie, ponieważ stan techniczny garażu nie został w pełni ustalony, a zlekceważenie zasad postępowania administracyjnego doprowadziło do usankcjonowania stanu niezgodnego z obowiązującymi przepisami narażając tym samym mienie i zdrowie skarżących. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna; rację mają bowiem skarżący podnosząc, że co najmniej przedwcześnie przyjęto o konieczności zastosowania w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. Choć błędy popełniono także na etapie I instancji, Sąd uznał, że dla prawidłowego załatwienia sprawy, wystarczającym jest uchylenie jedynie decyzji zaskarżonej – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. I tak, rozwijając tę ocenę, zważyć należy, że stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z orzecznictwem, o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. można mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. "Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem" (v. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1098/17). Zatem, decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron, przyjmując, że nie ma przesłanek do merytorycznego rozstrzygania sprawy, tj. co do jej istoty. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego wskazały na wystąpienie bezprzedmiotowości przedmiotowej, z uwagi na brak przedmiotu postępowania, czy inaczej: brak podstaw do orzekania merytorycznego, z wniosku skarżących – z uwagi na niestwierdzenie żadnych nieprawidłowości. Oceny tej, zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy nie sposób jednak podzielić. Stanowisko prezentowane konsekwentnie w tej sprawie przez skarżących, wskazuje bowiem na to, że ocena organów jest co najmniej przedwczesna, albowiem nie została poprzedzona przeprowadzeniem właściwego/pełnego postępowania wyjaśniającego. Owszem, sprawdzono ogólny stan techniczny garażu, jak i funkcjonującą w nim wentylację grawitacyjną, niemniej nie sprawdzono, czy może być on wykorzystywany do parkowania w nim samochodów "na gaz", a więc: czy garaż ten ma takie przeznaczenie i spełnia wymogi wynikające z warunków technicznych w tym zakresie. Dopiero dokonanie oceny w ww. kontekście, dawałoby organom nadzoru budowlanego podstawy do dokonania dalszych rozważań co do konieczności kontynuowania postępowania w sprawie, w zależności od poczynionych ustaleń - w kontekście jednego z trybów przewidzianych w Prawie budowlanym. Dostrzec przy tym trzeba, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wszczęte zostało na wniosek skarżących, a skoro tak – to treść tego podania wskazywała na zakres tego postępowania i była dla organów wiążąca. Z pisma skarżących z 16 stycznia 2017 r. wynika zaś, że nie tyle kwestionują oni stan techniczny garażu, co wskazują na jego nieprzystosowanie do parkowania w nim pojazdu wyposażonego w instalację gazową, a tak ten garaż (jak podnoszą skarżący) jest użytkowany. Zatem, nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że postępowanie niniejsze dotyczyło tylko stanu technicznego przedmiotowego garażu; zdaniem Sądu (wobec podania inicjującego to postępowanie) winno przede wszystkim zmierzać do wyjaśnienia, jaki charakter ma garaż, tj.: czy może być użytkowany do parkowania samochodu wyposażonego w instalację gazową, a jeśli tak, to czy spełnia wymogi określone dla tego rodzaju garażu. Takiego postępowania w sprawie nie przeprowadzono; nie wyjaśniono w efekcie, czy w stosunku do ww. garażu znajduje zastosowanie obecnie obowiązujący i powoływany przez skarżących (już w toku postępowania) przepis § 108 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Organ odwoławczy wprawdzie wskazał na tenże przepis (odnosząc się do zarzutu odwołania), ale (czyniąc to) nie przytoczył pełnego jego brzmienia, nadto – nie wyjaśnił, czy wobec daty realizacji tej inwestycji, jak i przeznaczenia przedmiotowego garażu, ma on znaczenie prawne. Zważyć przy tym należy, że zgodnie z § 108 ust. 1 pkt 4 wskazanych warunków technicznych, w garażu zamkniętym należy stosować wentylację mechaniczną, sterowaną czujkami niedopuszczalnego poziomu stężenia gazu propan-butan - w garażach, w których dopuszcza się parkowanie samochodów zasilanych gazem propan-butan i w których poziom podłogi znajduje się poniżej poziomu terenu. Jak z powyższego wynika, w garażu "podziemnym", w którym możliwe jest parkowanie samochodów z instalacją gazową, konieczna jest wentylacja mechaniczna sterowana czujkami gazu, co zaś oznacza, że funkcjonująca w przedmiotowym garażu podziemnym wentylacja wymogów określonych w tym przepisie nie spełnia. Zaznaczyć też należy, że stosownie do § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. W konsekwencji, zdaniem Sądu, ocena organu w niniejszej sprawie winna obejmować także powyższe kwestie, związane ze sposobem użytkowania przedmiotowego garażu. W tym celu należało rozważyć: uzupełnienie akt o dokumentację dotyczącą tego obiektu (tj. budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]), w celu określenia przeznaczenia/funkcji spornego garażu - poprzez ustalenie czy został on przewidziany także do parkowania w nim samochodów "na gaz", oraz zbadanie, czy w trakcie użytkowania, nie doszło do zmiany jego charakteru. Z tych też powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 tej ustawy, poprzez co najmniej przedwczesne utrzymanie w mocy decyzji organu powiatowego i brak pełnego postępowania wyjaśniającego w zakresie wynikającym z wniosku, który uruchomił to postępowanie. Sąd zauważa przy tym, że stosownie do art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, to do podstawowych obowiązków m. in. organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych, ale też utrzymywaniu obiektów budowlanych. Kwestie podniesione we wniosku inicjującym to postępowania dotyczą zaś wskazanego zagadnienia związanego z bezpieczeństwem użytkowania obiektu, i winny być starannie przez organ zbadane. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 tej ustawy, uwzględniając wniosek zawarty w skardze, wysokość wpisu sądowego (500 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł) wraz z opłatą od pełnomocnictwa i pełnomocnictwa substytucyjnego (34 zł).