VII SA/Wa 2889/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi E. S. i J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] postanowieniem z dnia [...]., Nr [...], na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 w związku z art. 17 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201), nałożył na M. i J. M. oraz E. i J. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości po 10.000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) na każde zobowiązane małżeństwo w związku z niewykonaniem w całości obowiązków wynikających z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...]. Z uwagi na stwierdzenie, podczas kontroli w dniu [...] sierpnia 2017 r., niewykonania nałożonych obowiązków w całości mimo wymagalności decyzji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] w dniu [...] czerwca 2013 r. skierował do zobowiązanych upomnienie, a następnie w dniu [...] czerwca 2017 r. wystawił tytuły wykonawcze Nr [...], które doręczono zobowiązanym w dniach: [...] czerwca 2017 r. i [...] czerwca 2017 r. Organ I instancji wskazał, że grzywna jest najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym i w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego, przedmiotowa grzywna może podlegać zwrotowi (art. 126 u.p.e.a.), albo - gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Jednocześnie w ww. decyzji organ wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązków określonych w decyzji ostatecznej Nr [...] w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia. Poinformował również, że w przypadku ich niewykonania, w stosunku do obowiązku, zostanie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia E. i J. S. oraz M. i J. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...].08.2017 r., Nr [...] - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi egzekucyjnemu. Organ II instancji wyjaśnił, że dla nieruchomości objętej decyzją MWINB Nr [...] ustanowiony został podział quod usum w wyniku którego E. i J. S. mogą korzystać z zachodniej części działki, a M. i J. M. ze wschodniej. Zatem wykonanie obowiązku przez jednych zobowiązanych za drugich jest niemożliwe. Ponadto z uwagi na argumenty zawarte w zażaleniach oraz istniejący konflikt pomiędzy zobowiązanymi organ wskazał, iż organ I instancji winien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku jako środka bezpośrednio, prowadzącego do jego wykonania, a zarazem mniej uciążliwego dla zobowiązanych. W przypadku zastosowania wykonania zastępczego zobowiązany poniósłby jednorazowe koszty związane z wykonaniem przez wyspecjalizowaną firmę robót budowlanych, mających na celu całkowite wykonanie obowiązku wynikającego z w/w decyzji MWINB. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że z uwagi na istniejący między zobowiązanymi konflikt organ powiatowy powinien ustalić w ramach swoich uprawnień jaki zakres robót został wykonany, co pozostało do wykonania oraz czy roboty, które zostały wykonane wykonano zgodnie z przepisami i sztuką budowaną. Na tę okoliczność powinien przeprowadzić stosowne czynności dowodowe konieczne i umożlwiające zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Organ wskazał również, że Państwo S. w przypadku uznania, iż J. M. wykonał roboty budowlane niezgodnie z przepisami i ze sztuką budowlaną powinni przedłożyć na tę okoliczność stosowne dowody, w tym dokumentację techniczną budowlaną sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Dowody te natomiast podlegają ocenie przez organ egzekucyjny w ramach prowadzonego postępowania w oparciu o zasady wynikające z k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli E. i J. S. zarzucając naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych w zakresie braku prawidłowości robót budowlanych wykonanych lub zleconych przez M. i J. M. i wpływu tego czynnika na wykonalność obowiązku orzeczonego wobec Skarżących, rozważenie zgromadzonego materiału dowodowego w sposób niewszechstronny, zmierzający do przerzucenia ciężaru dowodu na Skarżących, a przede wszystkim sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, podczas gdy to na organach administracji ciążyła powinność ustalenia zakresu robót wykonanych lub zleconych przez M. i J. M., ich kompletności i poprawności, albowiem okoliczność ta wpływała na wtórną niemożność, a zatem i niewykonalność obowiązku orzeczonego wobec Skarżących. Skarżący podnieśli, że skarżone postanowienie jest dla nich pozornie korzystnym, albowiem uchyla ono postanowienie z dnia [...] sierpnia 2017r. w przedmiocie nałożenia na nich grzywny w kwocie 10 000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) w całości. Jednakże lektura uzasadnienia poprzedziła w części nieprawidłowa analiza przepisów postępowania administracyjnego oraz stanu faktycznego, która skutkowała uznaniem, że to na Skarżących, a nie na organie, spoczywa ciężar udowodnienia, z pomocą dokumentacji technicznej budowlanej sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, że prace M. i J. M. zostały wykonane nieprawidłowo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., Nr [...] uchylające postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi egzekucyjnemu. Podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że zgodnie z określoną w art. 15 k.p.a. zasadą ogólną postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności - postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga sprawę ponownie, w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania orzeczenia ostatecznego. Istotą administracyjnego toku instancji jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, a nie tylko kontrola prawidłowości orzeczenia organu pierwszej instancji. Z zasady dwuinstancyjności wynika bowiem, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji oznacza to, że każda sprawa administracyjna jest rozpoznawana i rozstrzygana dwukrotnie: po raz pierwszy przed organem pierwszej instancji, a na żądanie uprawnionego podmiotu - po raz drugi przez organ odwoławczy - organ drugiej instancji. Postępowanie wyjaśniające przed organem drugiej instancji opiera się na tych samych zasadach co postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji, dlatego też organ wyższego stopnia dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu wyjaśniającym przed niższą instancją. Postanowienie podobnie jaki i decyzja kasacyjna, czyli wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia orzeczenia organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Obowiązkiem sądu kontrolującego takie orzeczenie o charakterze kasacyjnym jest dokonanie analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Należy przyjąć, za Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 wskazał, że "sformułowanie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego" (LEX nr 1575600). Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji organu I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeczne wobec powyższego z art. 138 § 2 k.p.a. jest wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika zatem, że jedyną i wyłączną podstawą wydania orzeczenia kasacyjnego jest stwierdzenie naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego, którego organ odwoławczy nie może usunąć we własnym zakresie. Jeżeli organ odwoławczy jest władny usunąć wady decyzji lub postępowania organu, którego orzeczenie zostało zaskarżone, to wydanie orzeczenia kasacyjnego jest niecelowe. Ponadto przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy czyniąc użytek z art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie – art. 138 § 2 k.p.a. - lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a., który umożliwia uzupełnienie dowodów w postępowaniu odwoławczym. W kontekście zaskarżonego rozstrzygnięcia, wyjaśnienia w niniejszej sprawie wymagają dwie kwestie: czy rozstrzygnięcie organu I instancji wymagało uchylenia oraz czy organ II instancji właściwie przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji, czy jednak powinien po uchyleniu sam orzec merytorycznie. Dla rozstrzygnięcia pierwszej kwestii, a więc czy rozstrzygnięcie organu I instancji wymagało uchylenia, niezbędne jest odniesienie się do powodu wydania orzeczenia organu I instancji. Przypomnieć należy, że na zobowiązanych został nałożony obowiązek wykonania szeregu obowiązków, szczegółowo wskazanych w sentencji decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...]. Przy czym w decyzji został określony również termin wykonania tych prac – do dnia [...] września 2012 r. W związku z ustaleniem, podczas oględzin, faktu niewykonania nałożonych prac mimo ich wymagalności, kolejno doręczono zobowiązanym upomnienie wzywające do wykonania nałożonych obowiązków (z dnia [...] czerwca 2013 r.), a następnie wystawiono tytuły wykonawcze (w dniu [...] czerwca 2017 r., które zostały doręczone w dniach [...] i [...] czerwca 2017 r.) i w efekcie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. W tym miejscu należy wyjaśnić, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania nałożonych obowiązków, które nie zostały wykonane dobrowolnie w wyznaczonym przez organ terminie. W tym celu organy dysponują różnymi środkami egzekucyjnymi. W przypadku niewykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym możliwe jest zastosowanie środka egzekucyjnego - jednego spośród określonych w art. 1a pkt 12b upea: - grzywnę w celu przymuszenia, - wykonanie zastępcze, - odebranie rzeczy ruchomej, - odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, - przymus bezpośredni. Dokonując wyboru właściwego środka, organy zobowiązane są uwzględniać zasady postępowania egzekucyjnego wyrażone w art. 7 § 2 i 3 cytowanej ustawy, tj. zastosowanie takiego środka (dolegliwości), który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego oraz który umożliwia zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek zostanie spełniony. Za najmniej uciążliwy środek uznaje się grzywnę w celu przymuszenia, którą organ I instancji nałożył na zobowiązanych w niniejszej sprawie. Co do zasady jest to środek efektywny, jednakże, jak wskazał to organ II instancji efektywność tego środka z uwagi na charakter relacji łączącej zobowiązanych, zdecydowanie osłabia, fakt pozostawania zobowiązanych małżeństw o konflikcie, a dodatkowo również, zapewne będący efektem tego konfliktu, ustanowiony podział quod usum. Zgodnie z nim każde małżeństwo ma wyznaczony fragment działki z którego może korzystać. I tak małżeństwo S. może korzystać z zachodniej części działki, zaś małżeństwo M. ze wschodniej części działki. W tym miejscu należy wyjaśnić, że podział quod usum jest instytucją prawa cywilnego i kształtuje pomiędzy współwłaścicielami nowy stosunek obligacyjny, który pozwala im na korzystanie z przyznanych im części nieruchomości z wyłączeniem innych współwłaścicieli, więc dotyczy wyłącznie korzystania a nie dysponowania rzeczą. Z uwagi na fakt, że instytucja to dotyczy kwestii wyłącznego korzystania z określonej części rzeczy wspólnej przez jednego ze współwłaścicieli za zgodą pozostałych, może być rozpatrywana jedynie w sferze stanów faktycznych (posiadanie jest stanem faktycznym) i odnosi się jedynie do ograniczenia wykonywania prawa własności przysługującego poszczególnym współwłaścicielom. W kontekście niniejszej sprawy oznacza to, że nawet jeśli jedno z zobowiązanych małżeństw wyraża wolę wykonania wszystkich nałożonych obowiązków, to z uwagi na ograniczenie możliwości korzystania tylko do części nieruchomości, nie może prowadzić prac w drugiej części nieruchomości. Zatem, już z tego powodu zastosowany środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia nie może odnieść zamierzonego przez ustawodawcę skutku. W konsekwencji jego nakładanie jest niecelowe. W tym kontekście zadaniem organu jest wybranie innego z przewidzianych środków egzekucyjnych, który spowoduje realizację nałożonych obowiązków. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie stanowisko organu II instancji, że właściwszym środkiem jest wykonanie zastępcze. Środek ten stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Tym bardziej, że podmiotu wykonującego nakazane prace w ramach wykonania zastępczego nie obowiązuje zakaz wchodzenia na część nieruchomości wynikający z podziału quod usum. Przechodząc do oceny drugiej kwestii - czy organ II instancji właściwie przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji, czy jednak powinien po uchyleniu sam orzec merytorycznie, Sąd stwierdza, że prawidłowo sprawa została przekazana organowi I instancji. Jak to zostało wskazane powyżej, organ w II instancji może rozpoznać tą samą sprawę przedmiotowo. Skoro zatem w I instancji postępowanie dotyczyło grzywny, to organ II instancji może orzekać tylko w przedmiocie grzywny, zaś w przypadku gdy ma być zastosowany inny środek, to jest to inna przedmiotowo sprawa i z tego względu zasadnym jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dodatkowo należy wskazać, ze słusznie organ II instancji wskazał, aby PINB ustalił dokładny zakres prac, już wykonanych i jakie jeszcze prace z nałożonych decyzją z dnia [...] maja 2012 r. pozostały do wykonania. W tym, stanie rzeczy zarzuty skargi okazał się niezasadne, a skarga podlega oddaleniu. Na koniec Sąd wyjaśnia, że przepisy u.p.e.a. nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji, to organy egzekucyjne, które wybierają środek egzekucyjny w danej sprawie, powinny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić jego celowość i uciążliwość dla zobowiązanego, nie tracą jednak z pola widzenia podstawowego celu jakiemu służy egzekucja administracyjna, czyli doprowadzenie do wykonania obowiązku. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.