VII SA/Wa 289/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J O na postanowienie Wojewody [....] z dnia [....] grudnia 2018 r. znak [....] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], znak: [...]Wojewoda [...] (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania J O (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], odmawiającej uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Decyzją z [...]lipca 2015 r. nr [...]Starosta [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...], obręb [...]. Pismem z 18 kwietnia 2016 r. J O wniosła o wznowienie powyższego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Po zbadaniu wniosku Starosta [...] postanowieniem z [...] maja 2016 r. wznowił postępowanie administracyjne w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzją z [...] września 2016 r., nr [...]Starosta [...] odmówił uchylenia własnej decyzji. Następnie, po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] rozstrzygnięciem z [...] marca 2017 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M K. Z kolei w dniu 7 czerwca 2017 r. do organu II instancji wpłynęła skarga wnioskodawczyni na bezczynność Starosty [...]. Wojewoda [...] na mocy postanowienia z [...] marca 2017 r., nr [...]wyznaczył organowi I instancji 30-dniowy termin na rozpatrzenie wniosku J O w sprawie wznowienia postępowania. W odpowiedzi organ powiatowy postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie, do czasu rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na decyzję Wojewody [...]z [...] marca 2017 r. Na powyższe postanowienie wnioskodawczyni wniosła następnie zażalenie, po rozpoznaniu którego, Wojewoda [...] postanowił je uchylić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lutego 2018 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1142/17 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. W związku z tym, że wyrok w dacie rozpatrywania wniosku nie był prawomocny, Starosta [...]decyzją z [...] października 2018 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] lipca 2015 r. Pismem z 31 października 2018 r. wnioskodawczyni złożyła odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji, po rozpoznaniu którego postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. Wojewoda [...]stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że warunkiem skuteczności wniesienia przez stronę odwołania jest zachowanie 14-dniowego terminu do jego wniesienia. Termin ten liczony jest od dnia doręczenia decyzji stronie. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie przez organ II instancji, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu skutkuje wydaniem postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia środka zaskarżenia i o jego niedopuszczalności. Postanowienie w tym zakresie jest ostateczne. Wojewoda [...] wskazał, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy wynika, że wnioskodawczyni odebrała zaskarżoną decyzję w dniu 19 października 2018 r. W związku z tym termin do wniesienia odwołania minął 2 listopada 2018 r. Odwołanie zostało zaś złożone osobiście w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu 5 listopada 2018 r. W związku z tym odwołanie wnioskodawczyni zostało złożone z uchybieniem ustawowego terminu. Skargę na postanowienie Wojewody [...]do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J O domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i nakazanie organowi II instancji rozpoznanie odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r. Skarżąca oświadczyła, że w dniu 19 października 2018 r. nie została jej doręczona decyzja organu I instancji. Mieszka sama, z tego względu niemożliwe jest, aby korespondencję odebrał domownik lub inna upoważniona do tego osoba. Jednocześnie wskazała, że przedmiotowa decyzja została jej doręczona w sposób niespełniający warunków określonych w k.p.a. Decyzja została wrzucona do skrzynki w ręcznie zaadresowanej kopercie, znaczek nie był stemplowany przez pocztę, a na kopercie nie był oznaczony nadawca. Korespondencja ta nie mogła więc być poleconym listem rejestrowanym. Została ona wrzucona do skrzynki skarżącej w dniu 22 października 2018 r. Odwołanie zostało więc złożone w terminie, licząc od dnia wskazanego doręczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Pismem z 30 kwietnia 2019 r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik skarżącej uzupełnił skargę wskazując naruszenie przez organ: - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym niewyjaśnienie czy podpis figurujący na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zaskarżonej decyzji jest podpisem skarżącej, - art. 80 k.p.a. przez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego co do daty odebrania decyzji organu I instancji oraz co do terminowości wniesienia odwołania, - art. 134 k.p.a. przez jego bezpodstawne zastosowanie mimo braku podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, nie w każdej sytuacji data wskazana na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesądza o dacie doręczenia. Nie dotyczy to sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że rzeczywista data doręczenia jest lub może być inna. Pokwitowanie doręczenia przesyłki stwarza jedynie domniemanie doręczenia, które może być obalone przeciwdowodem. Dokument doręczenia nie jest wyłącznym dowodem okoliczności w nim zawartych. W razie wątpliwości konieczne jest podjęcie z urzędu właściwych czynności sprawdzających i przeprowadzenie wszelkich potrzebnych dowodów. W przedmiotowej sprawie prawdopodobnie doszło do doręczenia decyzji osobie nieuprawnionej, która po zapoznaniu się z jej treścią umieściła rozstrzygnięcie w kopercie w skrzynce skarżącej. Organ II instancji bez wcześniejszej weryfikacji przyjął, że datą odbioru decyzji jest 19 październik 2018 r. Strona skarżąca podkreśliła również, że zwrotne potwierdzenie odbioru nie ma charakteru dokumentu urzędowego i podlega ocenie jak każdy inny dowód, na gruncie art. 80 k.p.a. Z tego względu organ II instancji nie był uprawniony do oparcia się wyłącznie na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji, w sytuacji gdy z okoliczności wynikało, że przyjęta tam data może nie być rzeczywistą datą odbioru korespondencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...], w którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącą. Kwestią sporną jest zaś kwestia prawidłowości doręczenia zaskarżonej decyzji Starosty [...]. Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być również doręczane w lokalu organu administracji publicznej. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3 omawianego przepisu). Ponadto, na gruncie art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury domownikiem jest krewny lub powinowaty zamieszkujący wraz z adresatem pisma w jednym mieszkaniu lub domu, niezależnie od tego, czy prowadzi z nim wspólne gospodarstwo domowe. Nie mogą być uznani za domowników krewni i powinowaci niezamieszkujący wraz z adresatem. Inne osoby, niebędące krewnymi lub powinowatym, nie są domownikami, nawet gdy mieszkają w tym samym mieszkaniu, chyba że zostały przez adresata włączone do wspólnoty domowej i prowadzą z nim (jego rodziną) wspólne gospodarstwo. Skoro osoby takie mieszkają w mieszkaniu adresata i nie są domownikami, to należy traktować je jako sąsiadów adresata i o fakcie doręczenia im przeznaczonej dla niego przesyłki poinformować zainteresowanego przez umieszczenie odpowiedniego zawiadomienia na drzwiach jego mieszkania albo izby w jego mieszkaniu (por. postanowienie SN z 13 listopada 1996 r., sygn. akt III RN 27/96, OSNP 1997/11/187). Powyższy przepis nie wymaga, aby dorosły domownik był upoważniony przez adresata do odbioru korespondencji. Jednak nie można przyjąć, że domownikiem będzie tylko krewny lub powinowaty. Językowe brzmienie tego pojęcia wskazuje, że domownikiem będzie stały mieszkaniec jakiegoś domu, człowiek razem z kimś mieszkający, np. członek rodziny, współlokator, pracownik domowy (por. postanowienie NSA z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OZ 143/19, dostępne w CBOSA). Zatem skuteczne doręczenie, pod nieobecność adresata w domu następuje wówczas, gdy pismo odbiera dorosły domownik w rozumieniu wyżej podanym, który zobowiązuje się do oddania pisma adresatowi. Zobowiązanie to następuje z momentem przyjęcia pisma i złożenia czytelnego podpisu na potwierdzeniu odbioru. Brak jest natomiast podstaw do wywodzenia z przepisu art. 43 k.p.a. obowiązku złożenia przez domownika oświadczenia, że zobowiązuje się oddać pismo adresatowi. Przyjąć jednak należy, że jeżeli dorosły domownik nie odmawia przyjęcia przesyłki, to tym samym zobowiązuje się do doręczenia przesyłki adresatowi (por. wyrok NSA z 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2208/16, LEX nr 2365386). W doktrynie wskazuje się także, że data doręczenia pisma dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, a nie data dotarcia tego pisma do rąk adresata, ma rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy środek odwoławczy został wniesiony w terminie ustawowym. Okoliczność, że dorosły domownik nie doręczył w stosownym czasie przyjętego pisma do rąk adresata, nie ma zaś wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania. Jednakże adresat może obalić domniemanie doręczenia mu pisma w dniu jego odbioru przez domownika, jeżeli udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Obalenie domniemania o doręczeniu pisma rodzi prawo do przywrócenia stronie terminu do dokonania określonej czynności prawnej (zob. Przybysz Piotr Marek. art. 43 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2019). Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że decyzja organu I instancji nie została doręczona osobiście skarżącej. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru omawianej decyzji widnieje data 19 października 2018 r. i podpis A P. Równocześnie na odwrocie potwierdzenia znajduje się informacja, że odbierający korespondencję jest dorosłym domownikiem. W skardze skarżąca wprost wskazała jednak, że zamieszkuje sama i nie jest możliwe, aby korespondencję odebrał w jej imieniu dorosły domownik. Równocześnie przedmiotowa decyzja Starosty [...]została jej doręczona w zwykłej, nieostemplowanej kopercie, bez wskazania nadawcy. W tym miejscu należy wskazać, że niewątpliwie zwrotne potwierdzenie odbioru jest dokumentem urzędowym korzystającym z domniemania prawdziwości. Domniemanie to może być jednak podważone. Równocześnie ustawa nie wprowadza ograniczeń co do środków dowodowych, zmierzających do obalenia domniemania zgodności takich dokumentów z prawdą. Strona może podważać prawdziwość dokumentu także przez złożenie stosownych wyjaśnień. Ocenie podlega wtedy wiarygodność takich wyjaśnień (por. postanowienie NSA z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GZ 390/17, LEX nr 2304950). W przedmiotowej sprawie skarżąca jednoznacznie wskazała, że nie było możliwości aby ktokolwiek odebrał w jej imieniu korespondencję w dniu 19 października 2018 r. Brak było zatem przesłanek do przyjęcia, że osoba składająca podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru mogła być uznana za dorosłego domownika w rozumieniu art. 43 k.p.a., uprawnionego do skutecznego odbioru korespondencji. Sam fakt ewentualnego przebywania tej osoby w mieszkaniu (wbrew twierdzeniom skarżącej) w dniu 19 października 2018 r. nie przesądza o spełnieniu przez nią warunku dorosłego domownika. Ponadto z dokumentu tego nie wynika, że o fakcie doręczenia decyzji umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub w drzwiach mieszkania. Organ powinien mieć na uwadze, że nawet powierzenie wykonania czynności innej osobie, niebędącej podmiotem uprawnionym do przyjmowania przesyłek, nie stanowi o wykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 43 k.p.a. Okolicznością zasługującą na uwzględnienie jest również fakt, że skarżąca w chwili otrzymania przedmiotowej decyzji (w kopercie bez stempla operatora pocztowego) niezwłocznie wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia Starosty [...]. W dniu odebrania korespondencji, wniosła ona odwołanie z zachowaniem (w jej przekonaniu) ustawowego terminu. Z tego też względu nie wnosiła następnie o jego przywrócenie. Okoliczności wskazujące na ewentualne uchybienie terminowi podniesione zostały dopiero w postanowieniu Wojewody [...]. W ocenie Sądu, podane wyżej okoliczności sprawy pozwalają uznać, że przedmiotowa decyzja została doręczona nieprawidłowo i nie można uznać za skuteczne doręczenie zastępcze w trybie art. 43 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie dotyczące odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zapadło z naruszeniem art. 7 i 77 w zw. z art. 134 k.p.a., gdyż w pierwszej kolejności należało prawidłowo ustalić, czy wskazany termin został faktycznie uchybiony. Przedwczesne w tej sytuacji było więc rozstrzygnięcie organu stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W świetle powyższych ustaleń, organ w pierwszej kolejności powinien rozważyć kwestię prawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji, ustalając czy osoba podpisująca się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru była domownikiem w rozumieniu art. 43 k.p.a. Od oceny tej okoliczności zależny jest bowiem dalszy sposób procedowania. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.