VII SA/Wa 2890/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Mariola Kowalska, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA, , Protokolant ref. stażysta Katarzyna Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi A.H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia wykonania budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A.H. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi złożonej przez A.H. (dalej: "strona", "skarżący") jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "organ") z [...] października 2017 r. nr[...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2017 r. Nr[...], wnoszącą sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia budowy zbiornika – szamba na działce nr ew.[...], obręb [...] w P. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] lipca 2017 r. skarżący złożył w Starostwie Powiatowym w P. zgłoszenie budowy zbiornika - szamba na działce nr ew.[...], obręb[...], położonej w P. Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Starosta [...] wezwał skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia w terminie 30 dni. W wykonaniu postanowienia Starosty [...] skarżący [...] sierpnia 2017 r. złożył pismo, w którym wskazał, że zamierzona inwestycja w zakresie zagospodarowania ścieków będzie realizowana zgodnie z dołączonym do zgłoszenia opracowaniem projektowym "Odprowadzenie i zagospodarowanie ścieków z posesji przy ul. [...] w P.", obejmującym: a) projektowany zbiornik gnilny Dn. = 1,50 m i wysokości użytkowej Hu=1,60 m o pojemności użytkowej Vu=2,83 m3; zbiornik szczelny o konstrukcji z kręgów żelbetowych, wybetonowanym dnie; b) projektowaną przepompownię ścieków Dn. = 1,20 m, Hu=1,00 m, Vu=1,13 m3; c) istniejący zbiornik gnilny analogicznie jak w pkt. a; d) istniejący zbiornik ziemny ze skarpami w gruncie gliniastym, będący odbiornikiem ścieków po redukcji ich zanieczyszczeń, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzeniu ścieków do wód lub ziemi oraz substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, o wymiarach 10 m x 23 m, głębokości 1,20 m i pojemności 200 m3. Do pisma skarżący dołączył decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z[...].06.2017 r. zezwalającą skarżącemu na działania polegające na budowie szamba na terenie zespołu architektoniczno-produkcyjnego dawnego gospodarstwa P. H. położnego przy ul. [...] w P. Decyzją z [...] września 2017 r. Starosta [...] wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia budowy zbiornika – szamba na działce nr ew.[...] , obręb [...] w P. Organ pierwszej instancji wskazał, że nie zostały spełnione przez zgłaszającego wszystkie wymagane warunki. Od decyzji organu powiatowego skarżący w ustawowym terminie wniósł odwołanie do Wojewody[...]. Wojewoda [...] decyzją z [....] października 2017 r. nr[...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1257 – dalej jako "K.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1332 – dalej jako "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2017 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że zgłoszona inwestycja - budowa szamba jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego i skarżący w wyznaczonym terminie nie uzupełnił zgłoszenia tj. nie doprowadził do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Niezgodność planowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego stanowi samodzielną podstawę, stosownie do przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, do zgłoszenia sprzeciwu wobec tej inwestycji, w związku z czym Starosta [...] mógł od razu wnieść sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Organ I instancji podjął wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrał i rozpatrzył w wyczerpujący sposób cały materiał dowodowy, a więc nie zostały naruszone art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Skarżący, w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2017 r., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie poprzedzającej jej decyzji pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego polegające na jego błędnej wykładni i uznaniu, że uzupełnienie zgłoszenia obejmuje doprowadzenie do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy przepis ten dotyczy jedynie złożenia żądanych dokumentów, co w konsekwencji skutkowało jego niewłaściwym zastosowaniem; 2) naruszenie § 17 pkt 2) lit. b uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta P. – [...] II etap 2, polegające na jego błędnej wykładni i przyjęciu, że przepis ten pozwala na zastosowanie, do czasu wybudowania sieci kanalizacyjnej na terenie objętym planem, tylko i wyłącznie zbiorników bezodpływowych do gromadzenia ścieków, a zatem poprzez przyjęcie, że przepis ten nie pozwala na inne dopuszczalne prawem rozwiązania w zakresie gromadzenia ścieków, w szczególności na rozwiązanie objęte zgłoszeniem inwestora z dnia 12 lipca 2017 roku; 3) naruszenie art. 30 ust. 5 w zw. z art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego polegające na wniesieniu przez organ w drodze decyzji sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia wykonania budowy, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana po upływie ustawowego terminu; 4) naruszenie art. 15 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do części zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu niższego stopnia; 5) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu niższego stopnia, w tym zwłaszcza wyjaśnienia przyczyn dla których organ odmówił słuszności zarzutom skarżącego; 6) naruszenie art. 8 § 1 K.p.a. z uwagi na prowadzenie przez organ pierwszej instancji i organ wyższego stopnia postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jako że została ona wydana została z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Przepisy te zobowiązują organy administracji publicznej do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, i ocenienia na jego podstawie czy dana okoliczność została udowodniona. Organ powinien kierować się przy tym zasadami logicznego rozumowania, wiedzą oraz doświadczeniem życiowym. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw od zgłoszenia zamierzenia budowlanego jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. W art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego chodzi o naruszenia istotne, czyli wówczas gdy realizacja zamierzenia budowlanego objętego zgłoszeniem jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnymi oraz niebudzącymi wątpliwości przepisami powszechnie obowiązującego prawa. W rozpoznawanej sprawie organ na podstawie treści opracowania projektowego, otrzymanego wraz ze zgłoszeniem, dokonał oceny że jest zamierzenie budowlane jest w sposób oczywisty sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie obejmującym działkę inwestora. Skarżący chce bowiem zrealizować inwestycję polegającą na budowie szamba, w którym ścieki będą docelowo odprowadzane do zbiornika ziemnego ze skarpami w gruncie gliniastym, będącym odbiornikiem ścieków po redukcji ich zanieczyszczeń, podczas gdy plan miejscowy stanowi, że dla działek bez dostępu do miejskiej kanalizacji dopuszcza się tymczasowe gromadzenie ścieków w zbiornikach bezodpływowych na terenie nieruchomości i bezzwłoczne przyłączenie do sieci kanalizacyjnej po oddaniu jej do eksploatacji. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest wadliwe, ponieważ organ oparł je na literalnej wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i bez wystarczającego ustalenia istoty zamierzenia budowalnego objętego zgłoszeniem. Z dołączonego do zgłoszenia opracowania "Odprowadzenie i zagospodarowanie ścieków z posesji przy ul. [...] w P." wynika, że zbiornik na ścieki objęty zgłoszeniem ma być elementem systemu zagospodarowania ścieków w ramach posesji skarżącego, na który mają się składać: a) dwa zbiorniki gnilne (istniejący i objęty zgłoszeniem), b) projektowana przepompownia ścieków, przy pomocy której ścieki ze zbiorników gnilnych mają być przetłaczane do zbiornika ziemnego, c) istniejący zbiornik ziemny szczelny w gruncie gliniastym, przewidywany do wykorzystania na oczyszczalnię bagiennokorzeniową. Z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. 2018, poz. 1454) wynika, że w przypadku gdy sieć kanalizacyjna nie istnieje lub jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Powołany przepis stanowi też, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że w sytuacji, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalono (w ramach uregulowania zagospodarowania ścieków) wymóg stosowania na terenach nieskanalizowanych szczelnych zbiorników do gromadzenia ścieków, nie przesądza to o tym, że inwestorzy nie mają prawa do budowy technicznie odpowiedniej i w korzystniejszy sposób zapewniającej wymogi ekologii inwestycji, polegającej na budowie urządzeń stanowiących przydomowe oczyszczalnie ścieków. Należy wówczas zastosować dynamiczną, funkcjonalną wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mając na uwadze racjonalność i cel stosowania prawa, którym jest , jeżeli chodzi o przepisy z dziedziny planowania przestrzennego, m.in. zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). (por. orzeczenia NSA opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: z 3.10.2008 r. sygn. akt II OSK 1115/07, z 3.12.2009 r. sygn. akt II OSK 1894/08, z 9.06.2010 r. sygn. akt. II OSK 953/09, z 23.07.2009 r. sygn. akt II OSK 1221/08, z 27.01.2011 r. sygn. akt II OSK 83/10, z 14.06.2012 r. sygn. akt II OSK 472/11, z 13.01.2017 r. sygn. akt II OSK 1092/15). Niezasadny jest zarzut uchybienia przez organ pierwszej instancji terminu do wniesienia sprzeciwu. Wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków zgłoszenia przerywa termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, ponieważ uzupełnienie zgłoszenia może doprowadzić do sytuacji, w której organ będzie miał do czynienia z innym rodzajowo zgłoszeniem, niż mogłoby to wynikać z pierwotnego zgłoszenia, zaś organ musi mieć czas na zapoznanie z kompletnym zgłoszeniem. W rozpoznawanej sprawie nie miała też miejsca sytuacja nieuzasadnionego wezwania do uzupełnienia braków zgłoszenia, albowiem braki rzeczywiście wystąpiły. Samo zgłoszenie było bowiem niespójne z dołączoną do niego dokumentacją inwestycji. W zgłoszeniu wskazano zamiar wykonania robót budowalnych polegających na budowie szamba, natomiast z dołączonego opisu technicznego i rysunków wynika, że zamiarem skarżącego jest budowa systemu odprowadzania i zagospodarowania ścieków z posesji, którego szambo jest elementem. Konieczne było więc wyjaśnienie przez organ co w istocie jest przedmiotem zgłoszenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ drugiej instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku i przeprowadzi postępowanie w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W szczególności organ powinien ustalić czy inwestycja objęta zgłoszeniem spełnia wymogi przydomowych oczyszczalni ścieków określone w przepisach odrębnych oraz w art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i ponownie ocenić zgłoszenie pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ będzie miał na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: się uiszczony wpis od skargi – 500 zł, wynagrodzenie adwokata – 480 zł, opłata od pełnomocnictwa – 17 zł.