VII SA/Wa 2894/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi P. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. D. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez P. D. (dalej: "skarżący") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") z [...] października 2018 r., znak: [...], utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] lipca 2018 r., znak [...], którym to postanowieniem GINB, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r., Nr [...], znak: [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] lipca 2013 r., znak: [...], Prezydent [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie zmiany decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2010 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę hotelu wraz z przyłączami oraz przebudową kolidujących instalacji zewnętrznych, na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] z obrębu ewid. [...], [...], przy ul. [...] we W.. Decyzją z [...] grudnia 2013 r., Nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2013 r., znak: [...]. Wyrokiem z 7 października 2014 r., sygn. akt: II Sa/Wr 174/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę skarżącego na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...]. Wyrokiem z 30 listopada 2016 r., sygn. akt: II OSK 365/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku WSA we Wrocławiu z 7 października 2014 r., sygn. akt: II Sa/Wr 174/14. Postanowieniem z [...] lipca 2018 r., znak: [...], GINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GINB postanowieniem z [...] października 2018 r., znak: [...], utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lipca 2018 r., znak: [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 174/14, oddalający skargę skarżącego na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r., nr [...], oraz wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 365/15, oddalający skargę kasacyjną skarżącego od wyroku WSA we Wrocławiu z 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 174/14, oznaczają, że kwestionowana decyzja została utrzymana w mocy jako zgodna z prawem. Organ wskazał, że istotną treścią wyroku oddalającego skargę jest ustalenie, że kontrolowany akt administracyjny (w tym przypadku decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. Nr [...], znak: [...] nie jest prawnie wadliwy z punktu widzenia kryteriów zgodności z prawem określonych w art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wyjaśnił, iż decyzja administracyjna na skutek wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę staje się prawomocna i nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została już ona mocą orzeczenia sądowego uznana za niewadliwą. Stąd też prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji, mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania wewnątrzadministracyjnego, możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. GINB zwrócił uwagę, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie organu, skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazał żadnych nowych okoliczności, które nie byłyby analizowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Organ wskazał ponadto, iż pismem z 3 sierpnia 2018 r. znak: [...], zawiadomił strony postępowania o toczącym się postępowaniu i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, zaś skarżący zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., miał prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów na każdym etapie postępowania. Prawo to przysługiwało skarżącemu również po zakończeniu postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GINB z [...] października 2018 r., znak [...], Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia GINB i zwrot sprawy do ponownego rozpoznania przez GINB. Skarżący zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu: 1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegający na uznaniu, iż strona skarżąca wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podniosła żadnych nowych okoliczności, które nie byłyby wcześniej przedmiotem rozważań organów nadzoru budowlanego i sądów, podczas gdy w wyniku analizy decyzji organów nadzoru budowlanego jakie zapadały w przedmiotowej sprawie ustalono, iż decyzja nr [...] z [...] lutego 2013 r. została wydana przez PINB, pomimo, że nie była jeszcze prawomocna decyzja nr [...] albowiem [...] lutego 2013 r. czyli w terminie, co potwierdziły wyroki sądów administracyjnych, strona złożyła na nią zażalenie; tym samym decyzja nr [...] została wydana z naruszeniem prawa i jako taka nie mogła rodzić skutków prawnych, a w szczególności nie może zostać uznana, jako spełniająca wymóg określony w art. 51 ust 1 prawa budowlanego; 2. podjęcie przez organ orzeczenia z naruszeniem zasad procedury administracyjnej, ponieważ skarżący, mimo dwukrotnego zgłoszenia żądania wyznaczenia mu terminu i umożliwienia zapoznania się z aktami postępowania, nie uzyskał takiej możliwości, co stanowi rażące naruszenie jego praw. W odpowiedzi na GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność skorzystania z tej instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte żądaniem strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania oraz możliwości i kwestie przedmiotowe jego prowadzenia. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r., Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie zmiany decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2010 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę hotelu. Nie ulega także wątpliwości, że wskazana decyzja Wojewody z [...] grudnia 2013 r. objęta była kontrolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z 7 października 2014 roku, sygn. akt: II Sa/Wr 174/14, oddalił skargę oraz że w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, wyrokiem z 30 listopada 2016 r., sygn. akt: II OSK 365/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącego od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt: II Sa/Wr 174/14. Wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, stwierdził, że "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a.". Uchwałą tą skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany, stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a. Ponadto NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 października 2012 r. II OSK 1087/11 (LEX nr 1234059) stwierdził, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela w zupełności. Nie budzi zatem wątpliwości, mając na uwadze cytowane wyżej uchwałę oraz wyrok NSA, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione - przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, stosownie do art. 61a § 1 kpa, jednak dopiero gdy kontrola zawartości żądania o stwierdzenie nieważności odpowie na pytania czy wyrok oddalający skargę analizował kontrolowane rozstrzygnięcie pod tym samym kątem i w zakresie pokrywającym się z żądaniem. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kpa. Uznanie zaś, że decyzja nie narusza prawa, czyli nie jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kpa, a nie wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji rozstrzyga sprawę co do jej istoty i jednoznacznie przesądza, że decyzja, której dotyczy żądanie strony, nie jest dotknięta wadą nieważności. Pewności takiej natomiast nie zapewnia postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych i przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2016 r. II OSK 841/15, tożsamość spraw wyraża się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz podstawy faktycznej i prawnej żądania, jak też niezmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją, co sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie. Naruszałoby to bowiem zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. i stanowiłoby przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (LEX nr 2248195). W rozpoznawanej sprawie organ odmawiając wszczęcia postępowania powołał się jedynie na uchwałę 7 sędziów NSA I OPS 6/09 z 7 grudnia 2009 r. i wynikającą z niej konieczność odmowy wszczęcia postępowania w zaistniałej sytuacji oraz brak wskazania nowych okoliczności przez wnioskodawcę postępowania, uniemożliwiając zainicjowanie postępowania administracyjnego, szczegółowo tego nie wyjaśniając, co w świetle przytoczonych wyżej wyroków NSA a w szczególności uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, jest niewystarczające. Organ wydając rozstrzygnięcie zarówno w I, jak i w II instancji - nie dokonał żadnej analizy porównawczej wyroku oddalającego skargę poprzez wskazanie czego analiza sądu dotyczyła, ani zawartości żądania o stwierdzenie nieważności decyzji, naruszając tym samym art. 61a § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe. W szczególności organ zbada zawarty we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o umorzeniu postępowania zarzut wcześniejszego wydania rozstrzygnięcia merytorycznie załatwiającego sprawę - decyzji zmieniającej decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. O kosztach w pkt. II wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi – 200 zł, wynagrodzenie adwokata -480 zł, opłata od pełnomocnictwa – 17 zł. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.