VII SA/Wa 2896/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Wojciech Białogłowski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2026 r., na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze sprzeciwu A. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2025 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oddala sprzeciw. I 1. W dniu 12 listopada 2025 r. A. N. (dalej: skarżąca) – zastępowania przez pełnomocnika procesowego w osobie adwokata – do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. sprzeciw od decyzji tego organu z [...] października 2025 r. (znak: [...] ). 2. Sprzeciw został wniesiony w związku z następującym stanem faktycznym: 2.1. Decyzją z 17 lipca 2025 r. (nr 181/2025) Burmistrz Miasta P. – po kolejnym rozpatrzeniu wniosku W. B. (dalej: inwestor) z 26 kwietnia 2017 r. – na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.; dalej: k.p.a.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-handlowego (dwie kondygnacje plus poddasze użytkowe) o powierzchni sprzedaży do 70 m2, na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] miasto P. , w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. 2.2. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: 1) skarżąca – zastępowania przez pełnomocnika procesowego w osobie adwokata – która zarzuciła temu rozstrzygnięciu niezgodność z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 10 u.p.z.p. oraz niewykonanie wytycznych zawartych w poprzedniej decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego z [...] kwietnia 2025 r. (znak: [...] ), i w konsekwencji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a.; 2) inwestor, który zarzucił temu rozstrzygnięciu obrazę: a) art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. "poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i oparcie Decyzji o nierzetelną analizę architektoniczno-urbanistyczną", b) art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. "poprzez nieuwzględnienie wszystkich działek ewidencyjnych, co ma wpływ na określone parametry budowlane, określone w treści decyzji", c) art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 107 § 3 k.p.a. "poprzez ich niezastosowanie i tym samym naruszenie zasady postępowania, tj. zasady zaufania obywateli do państwa polegające na tym, że Organ nie wnikliwie przeprowadził analizę urbanistyczną", d) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnie sporządzonej analizy", e) art. 52 ust. 3 u.p.z.p. "poprzez umieszczenie w decyzji zapisów zobowiązujących wnioskodawcę do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami warunków – dotyczących obsługi komunikacyjnej, poprzez zastosowanie w zabudowie przejścia lub przejazdu w formie przelotu" – i w konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. 2.3. Decyzją z [...] października 2025 r. (znak: [...] ) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. , na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, uznawszy że organ pierwszej instancji nie przeprowadził w należyty sposób postępowania wyjaśniającego, co uniemożliwiło wydanie ewentualnej decyzji reformatoryjnej w sprawie. 3. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła sprzeciw, w którym zarzuciła temu rozstrzygnięciu obrazę art. 138 § 2 k.p.a. "przez nierozpoznanie argumentów i zarzutów odwołania wniesionego przez [skarżącą] (...), co mogło mieć istotny wpływ na zakres wskazań okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a w szczególności zignorowanie kwestii: a. dopuszczenia możliwości zastosowania w zabudowie przejścia lub przejazdu w formie przelotu zamiast obowiązku zastosowania takiego przejścia i przejazdu; b. decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza Miasta P. nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., w której sformułowany został obowiązek pozostawienia przejazdu i przejścia w kierunku działki nr ewid. [...] w celu zabezpieczenia możliwości zachowania pasa na istniejące lub projektowane sieci infrastruktury technicznej oraz w celu zabezpieczenia praw właściciela sąsiedniej działki; c. ograniczenia zakresu możliwości korzystania z normatywnie chronionych praw przysługujących właścicielowi sąsiedniej nieruchomości nr ewid. [...] , wynikających w szczególności z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, niedopuszczalnego ze względu na art. 1 ust. 2 pkt 7 i 10 [u.p.z.p.] (...)". W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc jednocześnie w uzasadnieniu, że "organ II instancji po raz czwarty korzysta z dyspozycji art. 138 § 2 KPA zamiast rozstrzygnąć sprawę co do istoty na podstawie art. 138 § 1 KPA". 4. W odpowiedzi na powyższy sprzeciw, zawartej w piśmie procesowym z 26 listopada 2025 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jego oddalenie. II Stosownie do art. 64d § 1 w związku z art. 16 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143) sprawa niniejsza została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. III Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Stosownie do art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.; dalej: k.p.a.). 2. Należy przypomnieć, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w porównaniu do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi. Wyznacza go art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że – rozpoznając sprzeciw od decyzji – sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd go oddala (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Innymi słowy, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym sprzeciwem, sąd nie bada innych naruszeń prawa, niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Skoro zatem istotą oceny sądu jest stwierdzenie prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., przypomnieć trzeba, że stosownie do jego brzmienia, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić przy tym należy, że decyzja kasatoryjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej art. 138 § 2 k.p.a., jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Z uwagi na powyższe, kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasatoryjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w tym przepisie. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: – stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; – uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Obie przesłanki wskazane w tym przepisie muszą wystąpić łącznie, aby możliwe było jego zastosowanie. Inaczej rzecz ujmując, kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, albo zakończenia jej w inny sposób. Decyzja kasatoryjna może bowiem zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzji. Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, LEX nr 2292208). Wprawdzie zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. 3. Przechodząc zatem do oceny zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] października 2025 r. (znak: [...] ), Sąd uznaje ten akt za zgodny z art. 138 § 2 k.p.a. Wydając decyzję z [...] lipca 2025 r. (nr [...] ) o warunkach zabudowy Prezydent Miasta P. – na co w ocenie Sądu słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy – popełnił szereg błędów przy opracowywaniu analizy urbanistycznej, a mianowicie: a) nie uwzględniono całej zabudowy posadowionej na działkach leżących w granicach obszaru analizowanego, b) nieprawidłowo sporządzono analizę urbanistyczną odnośnie do działek ewidencyjnych o numerach [...] , c) błędnie ustalono powierzchnię działek ewidencyjnych o numerach [...] , d) wystąpiły rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a graficzną analizy urbanistycznej odnośnie do działki ew. nr [...] , e) błędnie ustalono powierzchnię budynku na działce ew. nr [...] , f) w sposób nieczytelny określono wskaźnik nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, g) wbrew § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, ze zm.) nie uwzględniono powierzchni "całych" działek przeciętych linią obszaru analizowanego, h) nie wskazano wszystkich budynków, które powinny być uwzględnione w sporządzonej analizie, i) nie ustalono odrębnie funkcji oraz parametrów dla każdego z budynków położonych w obszarze analizowanym. Trafnie zatem uznano w zaskarżonej decyzji, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie nie wyjaśnił w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Uniemożliwiało to – w ocenie Sądu – jakąkolwiek weryfikację merytoryczną decyzji o warunkach zabudowy przez organ odwoławczy, a w konsekwencji – skutkowało niemożnością wydania ewentualnej decyzji reformatoryjnej. Zgodnie bowiem z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza zatem obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Tak więc organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, uwzględniając m.in. okoliczności faktycznie istniejące w dacie orzekania przez niego. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo przeanalizował całość zebranego dotychczas materiału dowodowego, dokonując jego weryfikacji i oceny. Tym samym, skoro doszło do naruszenia przepisów postępowania, to determinowało to konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i skutkowało wydaniem decyzji kasatoryjnej oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji; potrzeba wyjaśnienia zasadniczych w sprawie kwestii oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części przez organ pierwszej instancji. Co godzi się w tym miejscu podkreślić, organ odwoławczy w sposób bardzo precyzyjny wskazał organowi pierwszej instancji, w jaki sposób powinien opracować nową analizę urbanistyczną, tak aby nowa decyzja o warunkach zabudowy poddawała się kontroli instancyjnej. Z uwagi na powyższe, wyjaśnienie na etapie postępowania odwoławczego kwestii wskazanych w wytycznych decyzji organu odwoławczego dla organu pierwszej instancji niewątpliwie byłoby zaprzeczeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wydało decyzję kasatoryjną, gdyż Prezydent Miasta P. zaniedbał swój obowiązek i nie dokonał w sposób prawidłowy zebrania i oceny materiału dowodowego odnośnie do wnioskowanych warunków zabudowy, czym dopuścił się naruszenia art. 77 § 3 w związku z art. 7 k.p.a., co zostało przez organ odwoławczy wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zasady szybkości i prostoty postępowania doznają znaczącego ograniczenia w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania. W niniejszej sprawie zaistniały wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki właśnie z uwagi na potrzebę zadośćuczynienia zasadzie wynikającej z art. 15 k.p.a., co uniemożliwiało organowi odwoławczemu wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy. Nota bene wskazać także należy, że sama skarżąca – przedkładając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w C. swoje odwołanie – sformułowała wniosek o uchylenie przez decyzji z 17 lipca 2025 r. i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przed organem pierwszej instancji; ergo – organ odwoławczy nie działał wbrew woli skarżącej. Odnośnie natomiast do wskazanych w petitum sprzeciwu zagadnień, które zdaniem skarżącej powinny były się znaleźć w wytycznych organu odwoławczego dla ponownie rozpoznającego sprawę organu pierwszej instancji, Sąd wyjaśnia, że z uwagi na stwierdzone uchybienia analizy urbanistycznej organ ten nie musiał się do nich odnosić w zaskarżonej decyzji. Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej ma bowiem na celu weryfikację, czy wskazane przez organ odwoławczy powody jej wydania są zasadne, a nie rozważania o ewentualnych dodatkowych powodach uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, o które "należałoby" uzupełnić decyzję kasatoryjną. Natomiast skarżąca będzie mogła przedstawić swoje stanowisko w tym przedmiocie organowi pierwszej instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, zaś organ ten będzie musiał się do niego odnieść w uzasadnieniu nowej decyzji. W związku z powyższym – na zasadzie art. 151a § 2 – p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.