VII SA/Wa 29/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B. w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. znak : [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwanej kpa), po wszczęciu na wniosek M. G. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty M. nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. w S., zwanego dalej B., pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr ew. [...] oraz [...] w M. odmówił stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością podpisane przez dwie uprawnione do tego osoby, będące przedstawicielami zarządu B., jak również dołączył uchwałę nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej w M. przy ul. [...] z dnia 28 lutego 2008 r., którą udzieliła ona zgody na przebudowę i rozbudowę nieruchomości wspólnej i ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie tej rozbudowy i rozporządzenie tym lokalem przez B. Jedną z członków powyższej wspólnoty jest M. G. Wojewoda [...] podał, iż w niniejszej sprawie wspólnota mieszkaniowa powierzyła sprawowanie zarządu nieruchomością wspólną Zarządowi reprezentowanemu przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w M. Jedna ze właścicielek lokalu w przedmiotowej nieruchomości M. G. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności badanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 oraz pkt 7, zarzucając brak udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę współwłaścicieli nieruchomości. Organ wyjaśnił, iż konsekwencją powierzenia zarządu nieruchomością wspólną wybranemu zarządowi jest obowiązek podejmowania uchwał w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu- art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali (Dz. U. Z 2000 nr 80 poz. 903 ze zm.), nie znajduje wtedy zastosowanie art 199 kc. Uchwały takie zapadają zgodnie z art. 23 ust.1,2 i 2a ustawy o własności lokali, większością głosów liczoną według ich udziałów w nieruchomości wspólnej. W niniejszej sprawie uchwała z dnia 28 lutego 2008 r. udzielająca zgody, została podjęta właśnie większością głosów liczoną według ich udziału w nieruchomości wspólnej. Organ zaznaczył jednak, że zarzut skarżącej, że nie brała udziału w postępowaniu jako strona, będąc właścicielem lokalu jest słuszny. W badanej sprawie stronami postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę są zarówno wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd (dotyczy części wspólnych), jak i właściciele poszczególnych lokali. Organ wyjaśnił jednak, iż brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym jest przesłanką do wznowienia postępowania - zgodnie: z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt. 7. Dodał, iż M. G. złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją [...] grudnia 2009r. Po jego rozpoznaniu Starosta M., decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w powyższej sprawie, uznając, iż wniosek o wznowienie postepowania został złożony z uchybieniem terminu o którym mowa w art. 148 § 1 kpa. Wojewoda [....] stwierdził, iż nie znalazł także innych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty M. nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. na pozwolenia na rozbudowę budynku gdyż nie jest ona dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2011r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania M. G.- uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że organ wojewódzki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty M. z dnia [...] grudnia 2009r., wskazując jedynie, że zarzut podnoszony przez skarżącą w toku postępowania tj. jej brak udziału w postępowaniu zakończonym decyzją udzielającą pozwolenia na budowę spornej inwestycji bez własnej winy stanowi przesłankę do wznowienia postępowania (z art. 145 § 1 pkt 4 kpa) zakończonego weryfikowaną decyzją, a nie do stwierdzenia jej nieważności. Organ wskazał, że organ I instancji podczas weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty M. z dnia [...] grudnia 2009r., nie przeprowadził analizy zgodności tego rozstrzygnięcia z wymaganiami zawartymi w przepisach Prawa budowlanego (w szczególności wynikającymi z art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 tej ustawy) oraz przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm. - w szczególności z § 12, dotyczącym usytuowania budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Z tego względu, organ odwoławczy wskazał, że w istocie nie sposób ustalić, jakimi motywami organ wojewódzki kierował się podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Podniósł, iż w szczególności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano jakichkolwiek przepisów prawa oraz w istocie jakichkolwiek okoliczności faktycznych stanowiących podstawę merytorycznej oceny kontrolowanej decyzji Starosty M. z dnia [...] grudnia 2009r. Organ odwoławczy zaznaczył, iż wskazane wyżej okoliczności skutkują uchybieniem przez organ wojewódzki przepisom art. 11 kpa oraz art. 107 § 3 kpa. Podkreślił, iż organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest bowiem właśnie uzasadnienie orzeczenia. Sposób natomiast, w jaki organ administracji publicznej dokonuje uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, nie jest obojętny również z punktu widzenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej przepisem art. 8 kpa. Organ odwoławczy stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wojewódzki winien zbadać prawidłowość decyzji Starosty M. z dnia [...] grudnia 2009r., nr [...], mając na uwadze wymagania zawarte w ustawie Prawo budowlane i w warunkach technicznych. Wskazał, iż organ pierwszej instancji powinien zwłaszcza ustalić, czy inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych (na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego) - działając zgodnie z zasadą wyrażoną w ww. art. 7 kpa. Wyjaśnił, iż przeprowadzenie w w/w zakresie postępowania wyjaśniającego tylko przez organ drugiej instancji, prowadziłoby w istocie do jednoinstancyjności postępowania w zakresie nierozpoznanych elementów sprawy. W efekcie doszłoby do naruszenia podstawowej dla polskiego prawa administracyjnego zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. w S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane tj. z dnia 12 listopada 2010 r. (Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność uzyskania przez skarżącego zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, a także polegającą na przyjęciu, że organ I instancji powinien poddać ocenie zawartość merytoryczną projektu budowlanego pod kątem zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi. 2) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na błędnym i nieuzasadnionym przyjęciu, iż organ I instancji wbrew zasadzie prawdy obiektywnej nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności na przyjęciu, iż nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, b) art. 156 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez brak uwzględnienia, iż strona odwołująca się od decyzji wydanej przez Organ I Instancji ( M. G. ) domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty M. z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Skarżącemu pozwolenia na budowę, powołując się jedynie na brak udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, stosując tym samym zamiennie te dwie nadzwyczajne instytucje wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, c) art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez niezasadne uznanie, iż decyzja organu I instancji nie zawiera wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, d) art. 138 § 2 kpa poprzez niezasadne uznanie, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Strona skarżąca podała, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., narusza jej interes prawny albowiem uchylając decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty M. z dnia [...] grudnia 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno - usługowego na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] nr [...] w M., zmierza do wzruszenia tej ostatniej decyzji, na mocy, której skarżący nabył prawo do zrealizowania inwestycji przy ul. [...] w M., która to inwestycja na obecnym etapie postępowania została już przez skarżącego zakończona. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). W sprawie niniejszej tego rodzaju uchybienia nie wystąpiły co czyni skargę nieuzasadnioną. Przedmiotem oceny Sądu w rozpatrywanej sprawie była kasacyjna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011r. wydana w postępowaniu nieważnościowym wszczętym na żądanie M. G., która wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty M. nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. w S. , zwanego dalej B. , pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr ew. [...] oraz [...] w M. Postępowanie nieważnościowe, ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 kpa i wymaga niekwestiowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych wart. 156 § 1 kpa. Zgodzić się zatem należy z organem odwoławczym orzekającym w niniejszej sprawie, iż Wojewoda [...] pomimo, iż był do tego zobligowany nie dokonał wszechstronnej oceny kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji w aspekcie wystąpienia którejkolwiek z wad kwalifikowanych przewidzianych w katalogu określonym w art. 156 kpa. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż organ prowadzący postępowanie nadzorcze nie jest " związany" zarzutami zawartymi we wniosku o stwierdzenie nieważności i wbrew twierdzeniom skargi nie może swojej kontroli ograniczyć jedynie- jak tego chce skarżący- do odniesienia się do wskazanej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Dodać też trzeba, że organ w postępowaniu toczącym się w tym trybie nie może rozpatrywać zagadnień niezwiązanych z przedmiotem sprawy, a w szczególności nie może brać pod uwagę w tym postępowaniu zarzutów dotyczących przesłanek, które mogą być przedmiotem innego odrębnego postępowania w którym strona żąda wznowienia postępowania. Są to dwa odrębne tryby, a przesłanek uzasadniających ewentualne wznowienie postępowania nie można rozpatrywać w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przede wszystkim z tego względu, iż przesłanki wznowieniowe odnoszą się do ewentualnych kwalifikowanych uchybień o charakterze proceduralnym, a w postępowaniu nieważnościowym rozpatrywane przesłanki dotyczą materii sprawy, a zatem treści decyzji, a nie procedury, czyli form postępowania. Uwaga ta jest konieczna, gdyż zarówno w samym wniosku o stwierdzenie nieważności jak i w odwołaniu od decyzji I instancji podnoszono jako podstawowy zarzut braku udziału w postępowaniu zwykłym M. G.. Otóż taki zarzut można było wytaczać, lecz w innym postępowaniu, tj. o wznowienie postępowania, lecz nie może on być, z wymienionych wyżej względów, rozpoznawany w postępowaniu nieważnościowym, gdyż dotyczy przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie w art. 156 § 1 k.p.a., który ma zastosowanie w kontrolowanej przez Sąd sprawie. Organy prowadzące postępowanie nie naruszyły zatem prawa, stwierdzając, że zarzuty te wykraczają poza przedmiot sprawy i nie mają wpływu na jej rozstrzygnięcie. Tym niemniej nie zwalniało to organu I instancji do zbadania kontrolowanej decyzji również w zakresie jej zgodności z przepisami Prawa budowlanego( art. 32 oraz 35 Prawa budowlanego) oraz przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm. - w szczególności z § 12, dotyczącym usytuowania budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie uzasadniał w ocenie Sądu wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa wobec ustalenia , iż decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem art. 7, 11 i 107 § 3 kpa. Słusznie skarżący wskazuje, iż po zmianie ustawy Prawo budowlane z 27 marca 2003r. ( Dz. U z 2003r. Nr 80, poz. 718) w świetle art. 35 Prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany przed udzieleniem pozwolenia na budowę ma obowiązek jedynie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przy czym projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanymi (np. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). W tym właśnie tkwi uzasadniony w ocenie Sądu, zarzut stawiany organowi I instancji, iż nie dokonał analizy czy organ udzielający pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku z rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm.) nie dokonał zatwierdzenia projektu budowlanego. Zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.) część rysunkowa projektu zagospodarowania działki objętej inwestycją powinna zawierać między innymi : - orientację położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata; - granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary. Obowiązkiem więc organu udzielającego pozwolenie na budowę jest między innymi ustalenie czy lokalizacja projektowanego budynku na podstawie projektu zagospodarowania terenu jest zgodna z warunkami technicznymi, a konkretnie w sprawie niniejszej czy nie wymagała uzyskania przez inwestora zgody na odstępstwo od § 12 rozporządzenia wykonawczego, na podstawie art. 9 Prawa budowlanego, wobec sytuowania rozbudowy w ostrej granicy działki. Powyższe kwestie wymagały przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego w stosunku do decyzji Starosty M. nr [...] z dnia [...] grudnia 2009r. , którego Wojewoda [...] nie przeprowadził, co z kolei legło u podstaw wydania prawidłowej, zdaniem Sądu, decyzji kasacyjnej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W tym stanie rzeczy, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.