VII SA/Wa 290/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant st. sekr. sądowy Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Z. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej [...] WINB postanowieniem z dnia [...].04.2009 r. znak : [...], działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego G-t- Dz- U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa. oraz z art. 18 i art. 23 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], zwanej dalej PINB w [...] z dnia [...].04.2005r., znak: [...] nakładającego na Z. L. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000,00 zł z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] .04.2005r., nr tytułu wykonawczego: [...], tj. doprowadzenie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki w [...] przy ul. [...] do odpowiedniego stanu technicznego poprzez przeprowadzenie jego remontu, poprzedzonego przedłożeniem jego oceny technicznej oraz projektu budowlanego określającego zakres niezbędnych do wykonania robót remontowych i zabezpieczających oraz sposób ich wykonania, odmówił stwierdzenia nieważności wymienionego na wstępie postanowienia, ponieważ nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie można stwierdzić, ażeby przedmiotowe postanowienie PINB w [...] zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, z uwagi na fakt, iż wydał go PINB w [...] , który jest i w momencie wydawania przedmiotowego postanowienia był właściwym organem egzekucyjnym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji w związku z niewykonaniem przez zobowiązanych obowiązków nałożonych na podstawie przepisów Prawa budowlanego, stosownie do przepisu art. 20 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ wskazał, iż nie można również stwierdzić, ażeby przedmiotowe postanowienie PINB w [...] było wydane bez podstawy prawnej. Wskazać bowiem należy, iż zostało ono wydane w oparciu o przepisy art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 2 i § 4 i 5 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. D.U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 z późń. zm.) zwanej dalej ustawą, którą daje organowi nadzoru budowlanego, będącemu jednocześnie w myśl przepisów ustawy organem egzekucyjnym do nałożenia grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej. Organ dodał, iż nałożenie na Z. L. grzywny w celu przymuszenia, z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB w [...] z dnia [...].10.2003r. znajduje odzwierciedlenie w przepisie art. 119 ustawy, który w dacie wydawania przedmiotowego postanowienia przez PINB w [...] stanowił, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego oraz, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Organ wskazał, iż nie można również stwierdzić, ażeby przedmiotowe postanowienie PINB w [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, iż nałożył na Z. L. grzywnę w celu przymuszenia w powodu jego uchylenia się od obowiązku wykonania decyzji określonej w decyzji PINB w [...] z dnia [...].10.2003r. Wysokość grzywny w kwocie 5.000,00 zł nie wykracza poza ramy określone w wówczas obowiązującym przepisie art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, natomiast wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...].04.2005r. nastąpiło po uprzednich upomnieniach z dnia 23.03.2004r. i z dnia 06.01.2005r. Zatem stwierdzić należy, iż zarówno postanowienie o nałożeniu na Z. L. grzywny w celu przymuszenia, jak również proces dochodzenia do postanowienia nie noszą znamion rażącego naruszenia prawa. Organ wskazał, iż nie można stwierdzić, ażeby przedmiotowe postanowienie PINB w [...] było uprzednio rozstrzygnięte innym postanowieniem ostatecznym oraz żeby zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie. Nie można ponadto stwierdzić, ażeby postanowienie to było niewykonalne w dniu jego wydania i jego niewykonalność miała charakter trwały, jak również nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazanych we wniosku Z. L. organ wskazał, iż wszelkie kwestie dotyczące wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, w tym dopuszczenia nowych dowodów, zostały omówione w toku innych postępowań nadzwyczajnych jakie toczyły się w niniejszej sprawie przed organami nadzoru budowlanego. Natomiast zgodnie z przepisem art. 125 § 1 obecnie obowiązującej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Zgodnie zaś z przepisem art. 126 powyższej ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].11.2011 r. znak ; [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ powtórzył argumentację jaką zawarł w swym postanowieniu [...] WINB, stwierdzając iż postanowienie PINB w [...] z dnia [...].04.2005 r. nie jest obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Odnosząc się do zarzutów Z. L. organ wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].07.2009 r., stwierdził nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...].10.2003 r., w części dotyczącej nakazu przedłożenia oceny technicznej oraz projektu budowlanego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], w pozostałej zaś części (obowiązek doprowadzenia ww. budynku mieszkalnego, do odpowiedniego stanu technicznego poprzez przeprowadzenie remontu tego budynku) odmówił stwierdzenia jej nieważności. Tym samym ww. decyzja organu stopnia powiatowego w części nakładającej na Z.L. obowiązek doprowadzenia ww. budynku do stanu zgodnego z prawem, pozostaje w obrocie prawnym i może podlegać egzekucji w trybie przepisów ustawy. Organ wyjaśnił, ze zarzuty odnoszące do prawidłowości samej decyzji PINB w [...] z dnia [...].10.2003 r., nie mogą być wzięte pod uwagę w niniejszym postępowaniu, bowiem w postępowaniu egzekucyjnym, jak i w trybach nadzwyczajnych dotyczących postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym, nie bada się zasadności i prawidłowości decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. L. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o uchylenie postanowienia organu I instancji i stwierdzenie nieważności postanowienia PINB w [...] z dnia [...].04.2005 r. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu, w szczególności z tego względu, że do dnia dzisiejszego nie doręczono mu prawidłowo oryginału postanowienia [...] WINB z dnia [...].04.2005 r., co stanowi naruszenie prawa polegające na pominięciu uprawnionej strony w postępowaniu. Skarżący zarzucił, iż organ naruszył art.7, art. 77, art.107 kpa. poprzez nie ustalenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i nie zebranie całego materiału dowodowego, w tym uniemożliwienie stronie wglądu do akt, odniesienie się do całego materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia zarówno przez organ I jak i II instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 134 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższą regulację skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie należało uchylić. Wskazać należy, że zasada dwuinstancyjności postępowania zawarta jest w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze zm.). Oznacza ona, że organ rozpoznający sprawę w drugiej, wyższej instancji nie tylko kontroluje prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale ponownie rozpatruje i merytorycznie rozstrzyga sprawę. W postępowaniu w drugiej instancji ponownie dokonuje się oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także istnieje konieczność odniesienia się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu. To podmiot, na którego organ nakłada decyzją określone prawa i obowiązki ma w ręku instrument w postaci odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który winien mu gwarantować ponowne przeprowadzenie bezstronnego postępowania, w tym obiektywną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie i wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2011 r. Sygn. akt II SA/Go 136/11). Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. którym organ utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmawiające stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., którym nałożono na skarżącego grzywnę w wysokości 5.000,00 złotych w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...].04.2005 r. nr [...], tj. doprowadzenie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki w [...] przy ul. [...] do odpowiedniego stanu technicznego poprzez przeprowadzenie jego remontu. Podkreślenia wymaga, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowane postanowienie zostało wydane. Instytucja ta będąca w opozycji do zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym do oceny legalności wydanego aktu w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji/postanowieniu lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. Organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest związany wnioskiem strony i z urzędu musi zbadać, czy zakwestionowana decyzja/postanowienie nie jest dotknięte chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a Odnosząc powyższe rozważania do niniejszego postępowania wskazać należy, iż nie można zaaprobować stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającego brak wadliwości postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].04.2009 r. Z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wynika bowiem, że w dniu [...].04.2005 r. PINB w [...] postanowił o nałożeniu na Z.L. grzywny w wysokości 5.000,00 zł, z powodu uchylenia się zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym. W postanowieniu o nałożeniu grzywny organ wezwał skarżącego do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni i pouczył, że nieuiszczona grzywna zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie do dnia [...].05.2005 r., pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego. Zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2002 r. Nr 110 poz. 968 z późn. zm.) zwanej dalej u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Wskazany w tym przepisie nakaz skierowany do organu należy rozumieć w ten sposób, że w piśmie skierowanym bezpośrednio do osoby, na której spoczywa obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej, obowiązek ten ma zostać określony w taki sposób, aby wezwany mógł zastosować się do upomnienia. Stąd tak istotne skutki rodzi prawidłowość doręczenia upomnienia. Ponadto, przepis § 3 art. 27 u.p.e.a., skorelowany z art. 15 § 1 tej ustawy zawiera wymaganie, by do tytułu wykonawczego organ egzekucyjny przedstawił dowód doręczenia upomnienia (w przedmiotowej sprawie upomnienie jest wymagane, bowiem przepisy szczególne go nie wyłączają). Z powołanych przepisów wynika zatem, że warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest skuteczne doręczenie zobowiązanemu upomnienia wzywającego do dobrowolnego wykonania ciążącego na nim obowiązku. Dlatego też organ egzekucyjny przy wystawianiu tytułu wykonawczego i wdrożeniu postępowania przymuszającego ma obowiązek badania z urzędu przesłanek, wymienionych w art. 15 § 1 u.p.e.a., pozwalających na wszczęcie i prowadzenie egzekucji, w tym skontrolować prawidłowość doręczenia upomnienia w sprawie (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Go 177/12). Ze względu na nie określenie przez ustawodawcę w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji sposobu dokonywania doręczeń pism to, zgodnie z art. 18 tej ustawy w tym zakresie mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści akt administracyjnych nie wynika natomiast jednoznacznie, czy i kiedy upomnienie zostało skarżącemu doręczone. Na przesyłkach dołączonych zarówno do upomnienia z dnia 6 stycznia 2005 r. znak : [...], jak i postanowienia PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nakładającego grzywnę w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku wynika, że przesyłka została zaadresowana na adres skarżącego, tj. ul. [...] w [...] i taki adres wskazywany jest w pismach kierowanych przez skarżącego do organu. Na ww. przesyłkach dokonano natomiast przekreślenia miejscowości [...], a dopisano miejscowość [...]. Ponadto na ww. kopertach widnieje adnotacja, że przesyłki zostały dwukrotnie awizowane. W ocenie Sądu, skoro z niewiadomych przyczyn została przekreślona miejscowość zamieszkania skarżącego to nie można było ustalić, czy przesyłka zawierająca upomnienie jak i postanowienie o nałożeniu na skarżącego grzywny zostały prawidłowo i skutecznie doręczone skarżącemu w trybie doręczenia zastępczego. Przede wszystkim organ powinien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające dlaczego dokonano przekreślenia nazwy miejscowości w której zamieszkuje skarżący i jej skutecznie nie doręczono, podczas gdy dotychczasowa korespondencja organu kierowana do skarżącego pod ten sam adres była skutecznie doręczana. Stwierdzić zatem należy, iż błędnie organ przyjął, iż przesyłka zawierająca upomnienie wzywające do dobrowolnego wykonania ciążącego na skarżącym obowiązku została skutecznie doręczona. Słusznie zatem skarżący podniósł w skardze, że do dnia dzisiejszego nie doręczono mu prawidłowo oryginału postanowienia PINB w [...] z dnia [...].04.2005 r., jak również upomnienia, co stanowi naruszenie prawa polegające na pominięciu uprawnionej strony w postępowaniu. Zdaniem Sądu, nie wyjaśnienie powyższej okoliczności, tj. prawidłowości doręczenia upomnienia skarżącemu spowodowało, iż organ naruszył art. 7, art.8, art.9, art.10 kpa. poprzez nie podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Bez wyjaśnienia tych wątpliwości nie jest możliwe przesądzenie skuteczności doręczenia upomnienia. Dodać należy, iż organ egzekucyjny, w którym niniejszej sprawie jest PINB w [...] zobligowany jest przy wystawianiu tytułu wykonawczego i wdrożeniu postępowania przymuszającego do zbadania z urzędu przesłanek, wymienionych w art. 15 u.p.e.a., pozwalających na wszczęcie i prowadzenie egzekucji w tym prawidłowość doręczenia upomnienia w sprawie. Rozpoznając sprawę ponownie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podejmie stosowne działania mając na względzie treść art. 15 kpa. oraz powyższe rozważania Sądu. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.