VII SA/Wa 290/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Nina Beczek (spr.), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skarg P. Ś. i M. Ś. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 listopada 2024 r. nr 1776/2024 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Zaskarżonym postanowieniem z 20 listopada 2024 r. nr 1776/2024 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 22 lipca 2024 r. nr IWT/443/2024 - wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego - nakładające na inwestorów M Ś i P Ś obowiązek wykonania oceny technicznej robót budowlanych. Z postanowienia wynika, że PINB dla m.st. Warszawy powyższym postanowieniem nałożył na inwestorów M Ś i P Ś obowiązek wykonania oceny technicznej (w formie opisowej i graficznej) wykonanych robót budowlanych polegających na montażu szklanej balustrady loggi przynależnej do lokalu mieszkalnego nr [...], w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym przy ul. F w W na terenie Dzielnicy [...], w aspekcie prawidłowości ich wykonania i zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), zasadami wiedzy technicznej oraz określającej prawidłowość mocowania szklanej balustrady. Organ zakreślił 30-dniowy termin na wykonanie powyższego obowiązku, licząc od dnia otrzymania niniejszego postanowienia. Wskazał nadto, że w przypadku stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości, dokumentacja techniczna powinna zawierać sposób oraz zakres robót budowlanych do wykonania w celu doprowadzenia części obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Podał również, że opracowanie techniczne winno być sporządzone w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach i zakresach. W przypadku osób nie wpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, do dokumentacji należy dołączyć kopie uprawnień i aktualne zaświadczenia o wpisach na listę członków samorządu zawodowego. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 9 lipca 2024 r. ustalono, że budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalami usługowymi w parterze, 6 kondygnacji nadziemnych, podpiwniczony, wybudowany został w latach 60.tych w technologii wielkiej płyty. Lokal nr [...], znajduje się na 2 kondygnacji (1 piętro). Stwierdzono, że w lokalu nr [...], na 1 piętrze od strony ul. F tuż nad chodnikiem przechodniów zamontowano szyby do balustrady loggi. Do lokalu przynależne są 2 loggie - w sypialni i salonie. Zamontowane szyby zespojone (klejone) o wym. wys. 0,97 m i szer. 0,97 m i 1,04 m, zamontowane po stronie zewnętrznej za balustradą. Z obserwacji widać, że szyby są zamontowaną na dystansach do konstrukcji poziomej dolnej i górnej balustrady. 4 punkty mocowania każdej szyby. Z oświadczenia właściciela wynika, że szyby do balustrady zostały zamontowane w 2021 r. Właściciel nie posiada dokumentów dotyczących montażu szyb do balustrady loggi. Właściciel nie informował Spółdzielni Mieszkaniowej o planach i robotach budowlanych polegających na montażu szyby do balustrady loggi. W dniu kontroli szyby zamontowane do balustrady loggi są stabilne. W wyniku przeprowadzonych czynności stwierdzono, że istnieje zagrożenie, pomimo że szyby są zamontowane do balustrady stabilnie, nie przedstawiono sposobu montażu oraz dokumentów na szyby, szyby zamocowano po stronie zewnętrznej balustrady tuż nad chodnikiem przechodniów. Organ I instancji podał, że przeprowadzone oględziny nie dały możliwości pełnej oceny prawidłowości realizacji robót budowlanych polegających na montażu szklanej balustrady loggi przynależnej do lokalu mieszkalnego nr [...], w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym przy ul. F w W na terenie Dzielnicy [...],, dlatego konieczne było wydanie powyższego postanowienia. W ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zgromadzony materiał dowodowy potwierdza zasadność nałożenia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego obowiązku przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych polegających na montażu szklanej balustrady loggii przynależnej do lokalu mieszkalnego nr [...], w budynku, w aspekcie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej oraz określającej prawidłowość mocowania balustrady szklanej. Zachodzą bowiem wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych w zakresie zgodności z przepisami, zasadami wiedzy technicznej montażu szyb do balustrady loggii (konstrukcji dolnej i górnej), z uwagi na użyty materiał (szyby), mocowanie (na dystansach) i usytuowanie od strony zewnętrznej balustrady nad chodnikiem, w tym dotyczącym wytrzymałości, stabilności zarówno szyb jak i konstrukcji balustrad. Organ powiatowy jako fachowy pion administracji publicznej w tym konkretnym przypadku nie może samodzielnie ocenić, przy użyciu dostępnych środków techniczno-organizacyjnych, w postaci pojedynczych oględzin, sposobu i prawidłowości mocowania oraz jakości robót budowlanych przeprowadzonych w związku z montażem szyb do balustrady loggii. Powyższa okoliczność wymaga dokładnego wyjaśnienia, z uwagi na usytuowanie przedmiotowej balustrady nad ciągiem pieszym. Przede wszystkim należy wyeliminować wątpliwości co do stateczności szyb oraz ich trwałego i zgodnego ze sztuką budowlaną zamocowania do istniejącej balustrady. Organ zauważył, że przedmiotowe szyby nie stanowiły pierwotnie jednego elementu konstrukcyjnego z balustradą, a zostały zamontowane jako dodatkowa przesłona szklana. Dlatego w związku z biegiem takich okoliczności jak ciężar i wielkość użytego materiału, usytuowanie nad ciągiem pieszym oraz montaż do już istniejącej balustrady (a nie jej część konstrukcyjna), konieczne jest sporządzenie opracowania technicznego dotyczącego powyższych okoliczności. Słusznie zatem, zdaniem organu odwoławczego, powiatowy organ nadzoru budowlanego nakazał wykonanie opracowania technicznego. Opracowanie to sporządzone przez osobę o stosownych uprawnieniach budowalnych pozwoli ocenić prawidłowość wykonanych robót budowanych związanych z montażem szklanej balustrady od strony zewnętrznej loggii oraz rozstrzygnąć czy konieczne jest wykonanie dodatkowych robót budowlanych. Opisane wątpliwości co do wykonania powyższych robót budowlanych i związane z tym ewentualne prace naprawcze wykraczają poza pojęcie prac prostych i nieskomplikowanych mogących być przedmiotem samodzielnej oceny przedstawiciela organu powiatowego, wyłącznie o incydentalną kontrolę. Dlatego dokonanie ustaleń stanu faktycznego w powyższym zakresie, możliwe jest jedynie poprzez uzyskanie stosownego opracowania technicznego, sporządzonego przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane i wymaga dokonania stosownych oględzin, pomiarów i obliczeń z użyciem specjalistycznego sprzętu, których organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie wykonać we własnym zakresie. Ustalenia zawarte w żądanym opracowaniu stanowić będą podstawę do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższych względów MWINB uznał tym samym, że PINB słusznie nakazał sporządzenie i przedłożenie opisywanej na wstępie oceny technicznej. Jednobrzmiące skargi na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli P Ś i M Ś. Postanowieniem z dnia 25 marca 2025 r. wydanym na podstawie art. 111 § 1 ppsa, Sąd połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach akt VII SA/Wa 290/25 i VII SA/Wa 291/25 i postanowił prowadzić je pod sygn. akt VII SA/Wa 290/25. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili: a) naruszenie art. 83 ust. 2 w zw. z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 lipca 2024 r. nakładającego na skarżących, obowiązek sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót w sytuacji, gdy stan faktyczny w sposób jednoznaczny wskazuje, że "szyby są zamontowane do balustrady stabilnie"; b) podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o niezasadne zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy trudno mówić o wykonaniu jakichkolwiek robót budowlanych, a nawet gdyby zupełnie teoretycznie przyjąć, że jakiekolwiek zostały faktycznie wykonane (co skarżący nadal kwestionują), to nie ulega żadnej wątpliwości, że nie zagrażają one bezpieczeństwu, bowiem jak stwierdził sam PINB wszystkie "szyby (zespolone klejone) są zamontowane do balustrady stabilnie [każda z nich w czterech niezależnych od siebie punktach]"; c) naruszenie przepisów postępowania, w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 kpa oraz art. 77 § 1-4 kpa poprzez brak zawiadomienia strony skarżącej o tym, że postępowanie przed organem II instancji zostało zakończone i w związku z powyższym ma ona prawo zapoznać się z jego wynikami oraz wnieść zastrzeżenia lub dalsze wnioski przed wydaniem zaskarżonego postanowienia przez organ II instancji oczywistych faktów i dowodów zgromadzonych w aktach postępowania, w tym wynikających z faktu, że "szyby są zamontowane do balustrady stabilnie". Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz orzeczenie o braku obowiązku sporządzenia przez skarżących jakiejkolwiek dokumentacji i w konsekwencji umorzenie postępowania w całości, jako bezprzedmiotowego. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do dopuszczalności nałożenia na skarżących, w trybie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725) obowiązku przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych polegających na montażu szklanej balustrady loggii przynależnej do lokalu mieszkalnego nr [...], w budynku przy ul. F w W, w aspekcie prawidłowości ich wykonania i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej oraz określającej prawidłowość mocowania balustrady szklanej. Należy przypomnieć, że stosownie do tego przepisu organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz organy nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, których koszty ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Omawiany przepis wskazuje na trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ekspertyz technicznych. Organ wydający postanowienie na podstawie powyższego przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego musi wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości, które dotyczą: 1) jakości wyrobów budowlanych lub 2) jakości robót budowalnych albo 3) stanu technicznego obiektu budowlanego. Oznacza to, że właściwy organ powinien wskazać czego wątpliwości dotyczą, wyjaśnić z jakich powodów uznał je za "uzasadnione", a ponadto powinien precyzyjnie określić przedmiot oceny technicznej (ekspertyzy). Zakres nakładanego obowiązku, jak wynika z przytoczonego wyżej przepisu, został określony w sposób wyczerpujący, co prowadzi do wniosku, że żadne inne okoliczności poza tymi, które zostały wyraźnie wymienione w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie mogą być przedmiotem oceny technicznej (ekspertyzy). Sąd podziela w tym miejscu ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą jedynym kryterium, którym właściwy organ winien się kierować przy nakładaniu obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2, jest kryterium uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych, czy do stanu technicznego obiektu budowlanego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r., II OSK 1336/18 – dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu już samo wskazanie w rubrum rozstrzygnięcia organu I instancji powodów nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej uzasadnia wniosek, że doszło do naruszenia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Nałożenie na strony obowiązku przedstawienia oceny technicznej celem ustalenia zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej oraz prawidłowości mocowania balustrady szklanej, nie jest w jakikolwiek sposób związane z oceną jakości wyrobów budowlanych, jakości robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego w świetle komentowanego przepisu. Art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter szczególny i stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych. Tym samym nie można dokonywać wykładni rozszerzającej i wywiedzenia z jego treści możliwości nakładania na jego podstawie innych obowiązków niż zostały w nim określone. Organy nadzoru budowlanego mogą – w drodze postanowienia – nałożyć na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, ale wyłącznie w razie powstania uzasadnionych wątpliwości – co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Właściwy organ nie może korzystać z tej instytucji procesowej zupełnie dowolnie, z pominięciem przesłanek określonych w analizowanym przepisie. Należy w tym miejscu podkreślić, że ocena techniczna (ekspertyza) ma służyć ustaleniu stanu technicznego robót czy obiektu, a nie ustaleniu podstawowych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, jak to uczynił organ w niniejszej sprawie, nakładając na skarżących obowiązek wykonania oceny technicznej celem ustalenia m.in. czy montaż szklanej balustrady loggi został wykonany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Ocena zgodności montażu szklanej balustrady loggi z przepisami techniczno-budowlanymi spoczywa bowiem wyłącznie na organach orzekających w sprawie i w tym celu organy nie mogą żądać od skarżących ekspertyzy. Co więcej, wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ administracji publicznej nie ma charakteru nielimitowanego. Podzielić należy pogląd, zgodnie z którym zebranie pełnego materiału dowodowego jest niewątpliwie obowiązkiem organu, ale obowiązek ten nie ma charakteru absolutnego w tym znaczeniu, że organ nie jest zobowiązany do poszukiwania, niejako w zastępstwie strony, dowodów mających potwierdzić korzystne dla tej strony okoliczności. To na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne (por. m.in. wyrok NSA z dnia 29 września 2020 r., II OSK 1452/20 – dostępny na powyższej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Skoro przedmiotem prowadzonego postępowania miała być ocena legalności wykonanego montażu szklanej balustrady loggi, a dotychczasowe ustalenia dowodowe w tym zakresie są niewystarczające zdaniem organów, a zarazem organom nie można przypisać niedbałości i zaniechań w gromadzeniu materiału dowodowego, to nie można wykluczyć, że wobec braku dalszych dowodów, jedynym możliwym orzeczeniem kończącym postępowanie będzie decyzja o jego umorzeniu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2021 r., II SA/Gl 1172/20 – dostępny na powyższej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Ponadto należy wskazać, że pracownicy organów nadzoru budowlanego powinni, co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego wykonanych robót. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że mocowanie szklanej balustrady loggi jest nieprawidłowe, pracownicy mogą również samodzielnie określać, jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu (balustrady) do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. W tym miejscu zauważyć należy, że już w protokole kontroli z 9 lipca 2024 r. PINB stwierdził, że "szyby zamontowane do balustrady loggi są stabilne". Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie, dysponując pracownikami posiadającymi wiedzę specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego, w tym sztuki budowlanej i norm technicznych. Nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien on rozstrzygać we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego robót budowlanych, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego faktycznie nie są w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują – rozstrzygnąć powstałych wątpliwości (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r., II OSK 1037/22 – dostępny na powyższej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Omawiany przepis nie może być nadużywany. Nie może być zatem tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia. Czynności objęte postanowieniem, które może i powinien organ wykonać samodzielnie, nie może przerzucać na skarżących. Na marginesie wskazać jeszcze przyjdzie, że żaden z organów nie wskazał na to, kim miałby być autor żądanej oceny technicznej. Niewątpliwie autorem oceny technicznej lub ekspertyzy, o której mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego winna być osoba posiadająca wiadomości specjalne z danego zakresu wiedzy. To na organie wydającym postanowienie w tym trybie spoczywa obowiązek wskazania konkretnej specjalności biegłego bądź innej osoby posiadającej wiedzę specjalną (eksperta). Nie sposób przy tym zaakceptować i uznać za wystarczające określenie przez organ I instancji w postanowieniu, że "opracowanie techniczne winno być sporządzone (...) przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach i zakresach". Kontynuując postępowanie organy będą miały na uwadze wynikający z powyższych rozważań zakres stosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Rozważą też, w świetle wynikającej z niniejszego wyroku oceny prawnej, czy, a jeśli tak, to w jakim zakresie konieczne jest przeprowadzenie dalszych dowodów na okoliczność ustalenia prawidłowości mocowań szklanej balustrady loggi. W zależności od wyniku tych czynności podejmą stosowne rozstrzygnięcie, nie wykluczając umorzenia postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).