VII SA/Wa 2900/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. L. i T. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania K. L. i T. L. od decyzji Starosty P. dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia dotyczącego budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] lipca 2017 r. do Starostwa Powiatowego w P. wpłynęło zgłoszenie K. L. i T. L. dotyczące robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr ewid. [...],[...]w obrębie [...] Z., w jednostce ewid. [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...]Starosta P. wezwał inwestorów do uzupełnienia ww. zgłoszenia, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia, poprzez doprowadzenie do zgodności z § 19 ust. 3 uchwały z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] Rady Miejskiej w P. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części wsi Z. (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...]). Przepis ten stanowi że: "plan dopuszcza (do czasu wybudowania zbiorczej sieci kanalizacyjnej) tymczasowe odprowadzanie ścieków sanitarno-bytowych do indywidualnych, szczelnych zbiorników (szamb) wyłącznie dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej pod warunkiem podłączenia tych budynków do zbiorczej, gminnej sieci wodociągowej". Jednocześnie, w związku z koniecznością dokonania uzupełnienia i korekty zgłoszenia organ wezwał inwestorów do ponownego wskazania terminu rozpoczęcia robót budowlanych na minimum 21 dni od dnia dokonania uzupełnienia (poprzez wskazanie konkretnej daty). W dniu [...] sierpnia 2017 r., do Starostwa Powiatowego w P. wpłynęło pismo K. L. i T. L., w którym podniesiono, że ww. postanowienie jest niewykonalne. Starosta P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...]- na podstawie art. 30 ust. 5 c ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1323) - wniósł sprzeciw do powyższego zgłoszenia. K. L. i T. L. wnieśli, w ustawowym terminie, odwołanie od powyższej decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wskazali, że na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie. Jednocześnie, ustawodawca zezwolił właścicielowi gruntu - w ramach zwykłego korzystania z wody podziemnej znajdującej się na jego gruncie - do odprowadzania oczyszczonych ścieków, jeżeli ich łączna ilość nie jest większa niż 5 m3 na dobę (art. 36 ust. 2 i 3 pkt 4 ww. ustawy). Zgłoszona budowa przydomowej oczyszczalni ścieków służyć ma zaspakajaniu potrzeb własnych gospodarstwa domowego i ma być przeznaczona do oczyszczania ścieków w ilości do 5 m3 na dobę. Odprowadzanie oczyszczonych ścieków zaplanowane jest do gruntu za pośrednictwem drenażu rozsączającego, zlokalizowanego na terenie działek inwestorów. Powołali się na regulacje unijne – Traktat akcesyjny i tzw. "Dyrektywę ściekową" oraz art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Inwestorzy podkreślili, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – uchwała nr [...]- wbrew stanowisku organów, nie wynika wprost zakaz odprowadzania ścieków z zastosowaniem przydomowej oczyszczalni ścieków, co wynika z § 19 ust. 5 ww. planu. Ponadto, zgodnie przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę wymaga budowa indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,5 m3 na dobę, zaś akceptacja nowego zamierzenia w zakresie odprowadzania ścieków (zgłoszenie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków) objętego wcześniej pozwoleniem na budowę, wymaga zgłoszenia. W ich ocenie, planowana przez nich inwestycja nie wymaga konieczności dokonywania zmian w pozwoleniu na budowę w sytuacji gdy jest w nim zapis o szczelnym zbiorniku (szambie), a inwestor chce wybudować przydomową oczyszczalnię ścieków. Podnieśli, że stanowisko ich znajduje także oparcie w orzecznictwie sądowym. W konsekwencji, K. L. i T. L. wnieśli o odstąpienie przez organ administracji od sprzeciwu. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...]– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zaznaczył, że zgłoszona inwestycja, tj. budowa przydomowej oczyszczalni ścieków jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego. Niezgodność planowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego stanowi samodzielną podstawą, stosownie do przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, do zgłoszenia sprzeciwu wobec tej inwestycji. Organ I instancji nie miał obowiązku wzywania inwestorów do uzupełnienia zgłoszenia poprzez zmianę planowanej inwestycji. Wojewoda wyjaśnił, że sprzeciw jest rozstrzygnięciem sprawy, co do jej istoty i dlatego winien być wyrażony w formie decyzji administracyjnej. Sprzeciw jest stwierdzeniem przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem naruszać będzie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Dla zgłoszenia sprzeciwu w sytuacji uznania, że inwestycja narusza przepisy, koniecznym jest jednak wykazanie przez organ kolizji planowanych robót budowlanych z normami prawnymi na gruncie okoliczności faktycznych związanych z realizacją inwestycji. Wyjaśnił, że roboty budowlane muszą być bezwzględnie zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa przeznaczenie terenu, sposób zagospodarowania oraz warunki zabudowy. W konsekwencji, organ II instancji stwierdził, że postępowanie przed organem I instancji przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, organ I instancji podjął wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, prawidłowo uznając, że w istniejącym stanie faktycznym i prawnym wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków na przedmiotowej działce nie jest możliwe z uwagi na sprzeczność z planem. Na powyższą decyzję Wojewody [...]z dnia [...] października 2017 r. K. L. i T. L., pismem z dnia [...] listopada 2017 r., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczas zaprezentowaną argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...]z dnia [...] października 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia dotyczącego budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr ewid. [...],[...]w obrębie [...] Z., w jednostce ewid. [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. - Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa indywidualnych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,5 m3 na dobę. Natomiast art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przewiduje, że przedmiotowa budowa, podlega zgłoszeniu właściwemu organowi. Z kolei według art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, inwestor nie może rozpocząć robót budowlanych przed upływem 21 dni od dnia dokonania zgłoszenia, tyle bowiem czasu ma właściwy organ na wniesienie ewentualnego sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej. W razie natomiast konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego). W art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego ustawodawca wskazał w jakich sytuacjach organ wydaje sprzeciw. I tak ma to miejsce, jeżeli w wyniku rozpatrywania zgłoszenia organ ustali, że: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. W niniejszej sprawie, materialnoprawną podstawę wydania decyzji organu I instancji stanowi art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego albowiem, w ocenie organów obu instancji, okolicznością uzasadniającą zastosowanie tego przepisu jest niewykonanie przez inwestorów obowiązku wynikającego z postanowienia Starosty P. z dnia [...] lipca 2017 r. dotyczącego doprowadzenia, objętej zgłoszeniem budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, do zgodności z wyżej powoływanym § 19 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Z.. Przy czym Wojewoda wskazał, że organ I instancji nie miał obowiązku wzywania inwestorów (na podstawie postanowienia) do uzupełnienia zgłoszenia albowiem niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego stanowiła wystarczającą podstawę do zgłoszenia sprzeciwu wobec tego zamierzenia - stosownie do przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Wnosząc sprzeciw Starosta P. stwierdził, że kwestię odprowadzania ścieków na nieruchomości inwestorów rozstrzygnięto ostateczną decyzją tego organu w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z instalacją gazową i urządzeniami, budynku garażowego i szamba o pojemności 10 m3, zgodną z zapisami ww. obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, skoro plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza (do czasu wybudowania zbiorczej sieci kanalizacyjnej) tymczasowe odprowadzanie ścieków sanitarno-bytowych tylko do indywidualnych szczelnych zbiorników (szamb), to zamierzenie budowlane inwestorów w postaci budowy przydomowej oczyszczalni ścieków jest niezgodne z jego zapisami. Jednocześnie podniesiono, że § 19 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania wskazuje, iż: "plan ustala, że wszystkie projektowane obiekty na terenie obszaru planu należy podłączyć do zbiorczej, zorganizowanej sieci kanalizacyjnej". Powyższego stanowiska organów administracji obu instancji Sąd nie podziela, co oznacza, że wniesienie sprzeciwu wobec zamierzenia inwestycyjnego K. L. i T. L. przez Starostę P. było nieuprawnione. I tak niewątpliwie literalne brzmienie § 19 ust. 3 ww. planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wskazuje, że: "plan dopuszcza (do czasu wybudowania zbiorczej sieci kanalizacyjnej) tymczasowe odprowadzanie ścieków sanitarno-bytowych do indywidualnych, szczelnych zbiorników (szamb) wyłącznie dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej pod warunkiem podłączenia tych budynków do zbiorczej, gminnej sieci wodociągowej". Nie mniej jednak, w ocenie Sądu, kierując się wykładnią funkcjonalną (celowościową), przepis ten należy odczytywać łącznie z § 19 ust. 5, w którym Rada Miejska w P. ustaliła (poprzez plan) zakaz wprowadzania do wód powierzchniowych lub do gruntu nieoczyszczonych ścieków oraz tworzenia i utrzymywania otwartych kanałów ściekowych. W konsekwencji, w sytuacji braku zbiorczej sieci kanalizacyjnej, należy dopuścić dwa alternatywne sposoby odprowadzania ścieków dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej: jeden do szczelnych zbiorników (szamb), drugi do przydomowych oczyszczalni ścieków, skoro normodawca poprzez § 19 ust. 5 planu dopuścił odprowadzanie oczyszczonych ścieków do wód powierzchniowych lub do gruntu. Literalna wykładnia przepisu § 19 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jakiej dokonały organy, prowadziłaby w istocie do tego, że rozwiązanie ekologicznie korzystniejsze dla środowiska nie byłyby dopuszczone do stosowania. Zdaniem składu orzekającego, okoliczność, że w planie przewidziano budownictwo mieszkaniowe i do czasu docelowego rozwiązania gospodarki ściekowej - poprzez budowę kanalizacji - ustalono wprost odprowadzenie do zbiorników bezodpływowych (szamb), nie może skutkować odstąpieniem od wykładni celowościowej umożliwiającej inwestorom prawo do budowy inwestycji - przydomowej oczyszczalni ścieków, niewątpliwie w korzystniejszy sposób zapewniającej wymogi ekologii. Ponadto, w ocenie, Sądu, zastosowania przez organ administracji sprzeciwu nie uzasadnia także § 19 ust. 2 planu, zgodnie z którym wszystkie projektowane obiekty na terenie obszaru planu należy podłączyć do zbiorczej, zorganizowanej sieci kanalizacyjnej. Zapis ten należy bowiem odczytywać łącznie z § 19 ust. 3 planu, co oznacza, że obowiązek podłączenia do zbiorczej sieci kanalizacyjnej dotyczy tych obiektów, przy których jako sposób odprowadzania ścieków sanitarno-bytowych zastosowano szambo. Nie jest także prawidłowe rozumowanie organu I instancji, że uzyskanie przez inwestorów ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego, gdzie przewidziano, że ścieki będą odprowadzane do zbiornika bezodpływowego, zamyka inwestorom możliwość zgłoszenia, w świetle ustawy Prawo budowlane, budowy przedmiotowej inwestycji. Pozwolenie na budowę obejmuje bowiem budowę domu jednorodzinnego a nie zbiornika bezodpływowego na ścieki. W projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę zbiornik taki został wprawdzie ujęty jako urządzenie niezbędne do gromadzenia ścieków, jednakże, w ocenie Sądu, inwestor ma prawo do zmiany rozwiązania w kwestii odprowadzania ścieków, skoro modyfikacja ta nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, lecz wystarczające jest jej zgłoszenie organowi architektoniczno-budowlanemu. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...] naruszył art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, zaś organ odwoławczy nieprawidłowo skontrolował decyzję organu I instancji, czym naruszył nie tylko ww. przepis ale również stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu II instancji - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organy nadzoru budowlanego zobowiązane będą do przeprowadzenia postępowania zgodnie z powołaną wyżej oceną Sądu. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.