VII SA/Wa 2902/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2011 r. znak [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – k.p.a.) - po rozpatrzeniu odwołania R.B.od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2011 r., znak: [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...].07.2008r., znak: [...], uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.z dnia [...].05.2008r., znak: [...](nakazującą R.B.wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu wjazdu do garażu usytuowanego na działce nr [...]obr. [...] przy ul. [...] w L., w ścianie zlokalizowanej przy granicy z działką nr [...]w terminie do 30.07.2008r.) i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L.decyzją z dnia [...].05.2008r., znak: [...]nakazał R.B.wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu wjazdu do garażu usytuowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w L., znajdującego się w ścianie przy granicy z działką nr [...], obr. [...] w terminie do 30.07.2008r. Odwołanie od ww. decyzji wniósł R.B.. Decyzją z dnia [...].07.2008r., znak: [...] [...]WINB uchylił ww. decyzję PINB w L.w całości, wskazując m. in., że organ powiatowy w toku prowadzonego postępowania nie wykazał w sposób należyty braku podstaw do zastosowania art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. (tekst jednolity Dz. U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), tym samym przedwcześnie rozstrzygając przedmiotową sprawę na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. R.B. pismem z dnia 25.03.2011r. wniósł o uchylenie ww. decyzji wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego w trybie art. 154 §1 Kpa, powołując się na interes społeczny i szczegółowo uzasadniony interes strony. Wnioskodawca kolejnym pismem z dnia 19.04.2011r. zażądał wznowienia postępowania zakończonego decyzją wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego z dnia [...].07.2008r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 6 Kpa. [...]WINB pismami z dnia 12.05.2011r. i 21.06.2011r. wezwał R.B.do uzupełnienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego własną decyzją z dnia [...].07.2008r. W odpowiedzi na ww. wezwania, pismem z dnia 29.06.2011r. R.B. poinformował, że nie składał żadnego wniosku o wznowienie postępowania, a tylko wniósł o uchylenie ww. decyzji [...]WINB z dnia [...].07.2008r. [...]WINB decyzją z dnia [...].09.2011r., znak: [...]odmówił uchylenia na podstawie art. 154 Kpa własnej decyzji ostatecznej z dnia [...].07.2008r., znak: [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania R.B.od powyższej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kwestionowana decyzja wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego nie odpowiada przepisom prawa i jako taka podlega uchyleniu. Wskazał, iż konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika wyłącznie z naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisów k.p.a. dotyczących przesłanek wyłączenia organu, o których mowa w art. 24 § 1 Kpa w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 03.12.2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), nie zaś z powodu wadliwości merytorycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podał, że stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, w brzmieniu ustalonym powyższą ustawą, pracownik organu administracji podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie organu, postępowanie z art. 154 Kpa należy uznać za nowe - w stosunku do postępowania zakończonego decyzją merytoryczną - postępowanie nadzwyczajne, w którym regulacja z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa znajduje pełne zastosowanie. Organ stwierdził, że zarówno decyzja [...]WINB z dnia [...].07.2008r., znak: [...], jak również zaskarżona decyzja [...]WINB z dnia [...].09.2011r., znak: [...]wydana na podstawie art. 154 Kpa, zostały wydane ( podpisane ), jak również sporządzone ( przygotowane ) przez te same osoby zajmujące stanowiska kierownicze w [...]WINB i tego samego pracownika [...]WINB, co stanowi naruszenie regulacji zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa i tym samym - podstawę uchylenia decyzji [...]WINB z dnia [...].09.2011r., znak: [...]. Z tych przyczyn GINB, nie odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł R.B.. Skarżący zarzucił , iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji bez analizy faktów i dowodów zawartych w odwołaniu. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo i zawiera braki formalne. Skarżący podniósł, iż nie żądał wznowienia postępowania, jak również nie było wniosku o uchylenie decyzji z powodów wymienionych w uzasadnieniu przez organ w związku z treścią art. 24 k.p.a. W ocenie skarżącego, postępowanie we wszystkich instancjach było wadliwe w sposób kwalifikowany wskutek błędów formalnych i merytorycznych. Organ nie ustalił, kiedy budynek został wybudowany i czy w okresie jego budowy było wymagane pozwolenie na budowę, bądź zgłoszenie, nie ustalił czy został on wybudowany zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zarzucił, że art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ma zastosowanie do samowoli budowlanych, a organy nie udowodniły jej popełnienia, a także nie ustaliły terminu zakończenia budowy. Ponadto skarżący podniósł, że organy nie ustaliły, czy garaż powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, czy pogarsza swym stanem technicznym warunki zdrowotne w strefie garażowej dla użytkowników i otoczenia. Organy nie analizowały aktualizacji map geodezyjnych dokonanych w czasie trwania postępowania w latach 2007 – 2011. Skarżący dodał, że garaż jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 1970 r., a w 2011 r. został odremontowany zgodnie z przepisami prawa i sztuką budowlaną. Zarzucił, iż organy nie ustaliły i nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości, czy doszło do samowoli budowlanej, czyli nie ustaliły rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych, niż w niej wskazane. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Wskazać trzeba, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego niezasadnie przyjął, iż decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. została wydana z naruszeniem regulacji prawnej zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z treścią cytowanego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), pracownik organu administracji podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zagadnienie dotyczące stosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wywoływało w orzecznictwie rozbieżności. Na tym tle wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GSP 2/06, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie sygn. akt P 57/07, a także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w wyroku z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OPS 2/09 (ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 60). W myśl wspomnianej uchwały, przepisy o wyłączeniu pracownika mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, jak również do osoby piastującej funkcję organu. W sytuacji, gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika. Pamiętać jednocześnie należy, iż przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż wydając decyzję z dnia [...] września 2011 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekał w nowej sprawie w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, o jakim mowa w art. 154 k.p.a., umożliwiającym uchylenie bądź zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Podkreślić trzeba, że - jak wynika wprost z treści przepisu art. 154 § 1 k.p.a. - właściwy do wydania decyzji w tym trybie jest organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną. W przedmiotowej sprawie organem tym jest właśnie [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który jako organ II instancji kontrolował w trybie zwykłym decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.z dnia [...] maja 2008 r. w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych, polegających na zamurowaniu wjazdu do garażu. W takiej sytuacji okoliczność, iż decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. - uchylająca ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.z dnia [...] maja 2008 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ - została podpisana przez osobę sprawującą funkcję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, której podpis znajduje się również pod decyzją tego organu z dnia [...] września 2011 r. wydaną w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, nie stanowiła przesłanki wyłączenia pracownika, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. A zatem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przy wydaniu zaskarżonej decyzji nieprawidłowo uznał wystąpienie powyższej okoliczności za wadę decyzji organu I instancji, naruszając przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.