VII SA/Wa 2902/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi J W na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J W kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) po rozpatrzeniu zażalenia Pani J W na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] września 2019 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Pani J W w sprawie samowoli budowlanej oraz stanu technicznego budynku wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...]– utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 3 kwietnia 2019 r. do PINB w [...] wpłynęło pismo Pani J W, uzupełnione pismami z dnia 20 maja 2019 r. oraz 3 lipca 2019 r. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej i stanu technicznego budynku przy ul. [...]. Organ powiatowy pismem z dnia 24 kwietnia 2019 r. wezwał wnioskodawczynię do wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa w niniejszej sprawie. W odpowiedzi z dnia 20 maja 2019 r. na w/w wezwanie Pani J W poinformowała, że "(...) jest podmiotem spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego nr [...]zlokalizowanym na najwyższym piętrze budynku wielorodzinnym położonym przy ul. [...] (na dowód czego przedkłada przydział lokalu mieszkalnego nr [...]z dnia [...]stycznia 1986 r. - załącznik nr 1). Wskazany budynek należy do zasobów [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Z w/w dokumentu wynika, że Pani J W przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...], którego właścicielem jest [...]Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...]. W dniu [...] września 2019 r. organ I instancji wydał postanowienie Nr [...], którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Pani J W w sprawie samowoli budowlanej oraz stanu technicznego budynku wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...]. Na w/w rozstrzygnięcie, w ustawowym terminie, Pani J W złożyła zażalenie. Rozpoznając zażalenie organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 61a § 1 Kpa organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. W ocenie organu odwoławczego Pani J W nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dot. samowoli budowlanej oraz stanu technicznego budynku wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...]. Wskazano, iż organ powiatowy pismem z dnia 24 kwietnia 2019 r. wezwał wnioskodawczynię do wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa w niniejszej sprawie. W odpowiedzi z dnia 20 maja 2019 r. Pani J W wskazała na następujące przepisy prawne, z których wywodzi swój interes prawny: art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 244 § 1 oraz 251 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145) oraz art. 61 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 845). Jednocześnie w w/w piśmie skarżąca wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej oraz w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, aby być uznanym jako strona postępowania, należy mieć nie jakikolwiek interes, lecz musi to być interes prawny. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 Kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego (wyrok NSA z 27 września 1999 r., sygn. akt: IV SA 1285/98, LEX nr 47898). W ocenie [...]WINB, skarżąca posiada jedynie interes faktyczny, nie posiada natomiast interesu prawnego umożliwiającego wszczęcie postępowania w ramach nadzoru budowlanego w w/w sprawach. Zdaniem organu brak jest szczególnych okoliczności, które wskazywałyby na interes prawny Pani J W wywiedziony z art. 28 Kpa do występowania jako strona w sprawie dot. samowoli budowlanej oraz w sprawie stanu technicznego budynku wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...]. W niniejszej sprawie tutejszy organ takiego interesu nie dostrzegł, wniosek skarżącej dotyczył w/w budynku mieszkalnego jako całości (zarówno jeśli chodzi o zbadanie kwestii samowoli budowlanej, jak też stanu technicznego budynku), a z pisma Pani J W z dnia [...] maja 2019 r. wynika, iż posiada ona spółdzielcze - własnościowe prawo do lokalu nr [...] w w/w budynku. Okoliczność, iż Pani J W posiada spółdzielcze - własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] nie oznacza, że może być stroną postępowania w sprawie dotyczącej dot. samowoli budowlanej oraz stanu technicznego budynku wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...]. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęte jest, że co do zasady w postępowaniu administracyjnym poszczególnych członków podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym (wspólnot mieszkaniowych czy też spółdzielni mieszkaniowych) reprezentują właściwe statutowe organy tych podmiotów. Wprawdzie nie jest wykluczony udział w postępowaniu administracyjnym obok wspólnoty mieszkaniowej/spółdzielni także właścicieli poszczególnych lokali, którym przysługuje udział w nieruchomości wspólnej, jednakże pod warunkiem, że "wykażą własny zindywidualizowany interes prawny, a więc ich udział jest zakreślony granicami tego właśnie interesu prawnego" W ocenie organu wojewódzkiego w przedmiotowej sprawie okoliczności wskazywane przez Panią J W zarówno w pismach złożonych na etapie postępowania przed PINB w [...] , jak też w zażaleniu i jego uzupełnieniu z dnia 7 października 2019 r. nie przesądzają o istnieniu tego rodzaju indywidualnego interesu prawnego. Skarżąca nie wykazała konkretnych przepisów, które zostały naruszone i z którego to naruszenia mogłaby wywodzić interes prawny. Ponadto jak wskazano wcześniej, wniosek skarżącej dotyczył budynku jako całości, a nie bezpośrednio jej lokalu. Mając na uwadze powyższe okoliczności postanowiono o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Skargę na to postanowienie złożyła J W. Zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. Naruszenie art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez: a) powierzchowne wyjaśnienie stanu faktycznego, niezebranie oraz nierozpatrzenie niezbędnego dla wyjaśnienia sprawy materiału dowodowego, a w konsekwencji - niezbadanie meritum sprawy, o wyjaśnienie której wniosła do organu I oraz II instancji skarżąca; b) pominięcie dokumentów załączonych do wniosku o wszczęcie postępowania jako podstawy twierdzeń skarżącej wskazanych we wniosku o wszczęcie postępowania z dnia 2 kwietnia 2019 r. oraz we wniosku dowodowym z dnia 3 lipca 2019 r. 2. Naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez odmowę przyznania skarżącej statusu strony, a w konsekwencji - odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego na jej wniosek. 3. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego i niezgodnego z prawem postanowienia organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania. Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wznosiła o: a) uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia organu II instancji w całości; b) uchylenie postanowienia organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej ws. samowoli budowlanej i stanu technicznego budynku nr [...] przy ul. [...]oraz w sprawie urzędowego stwierdzenia, że lokal nr [...]położony w budynku nr [...] nie spełnia wymogów minimalnego standardu mieszkaniowego określonego w art. 5 ust. 1 pkt 1-7 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane; c) zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Pani J W w sprawie samowoli budowlanej oraz stanu technicznego budynku wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] Powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie przez organy, że wnioskodawczyni nie ma interesu prawnego w domaganiu się wszczęcia takiego postępowania. Oceny tej, zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy - nie można uznać za prawidłową. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z zastosowanym w sprawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Co przy tym istotne, ugruntowane jest już stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym przepis ten - w zakresie, w jakim wskazuje na podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną - ma zastosowanie, jeżeli już z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, że podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego, którego mogłoby dotyczyć postępowanie. Natomiast gdy ustalenie istnienia interesu prawnego bądź związków takiego interesu z postępowaniem, którego wszczęcia domaga się żądający wymaga dokonania złożonego procesu wykładni czy podjęcia określonych czynności, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi więc prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. W piśmiennictwie wskazuje się, że "oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. Odmowa wszczęcia postępowania powinna więc mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie zatem art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego W innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszącego się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Nie wykluczone przy tym, że wynik przeprowadzonego postępowania będzie uzasadniał wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Sytuacja taka może mieć miejsce na przykład wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia. Niemniej, przeprowadzenie takiego postępowania w niektórych sytuacjach należy uznać za niezbędne dla właściwego zastosowania przepisów prawa, tj. wówczas, gdy samo żądanie - podanie w sposób bezsporny kwestii tej nie wyjaśnia i konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego. W sytuacji więc, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją o charakterze formalnym. W wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2211/18 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawo do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. W razie gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena zasadności żądania jednostki może być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. komentarz, Warszawa 2017 r., s. 383)." Taka też sytuacja, wymagająca uruchomienia postępowania, występuje w niniejszej sprawie; Sąd ocenia bowiem, że kwestia przymiotu strony skarżącej nie jest na tyle oczywista, aby mogła być rozważana w fazie wstępnej. Kwestia ta wymagała zbadania przez organ w toku wszczętego postępowania, w szczególności ze względu na treść wniosku skarżącej. Przypomnieć w związku z tym należy, iż we wniosku z dnia 2 kwietnia 2019 r. wskazała między innymi "W związku z powyższym wnoszę o wszczęcie stosownego postępowania administracyjnego dotyczącego istniejącego stanu rzeczy w odniesieniu do ww. bloku nr [...]usytuowanego przy ulicy [...]oraz położonego w tymże bloku lokalu nr [...], a w tym: (....) 2/ wnoszę o przeprowadzenie z urzędu pełnej inwentaryzacji ww. obiektu budowlanego nr [...] przy ulicy [...]ze szczegółowym rozpoznaniem (także przez biegłych np.: z zakresu biomechatroniki) i właściwym zakwalifikowaniem istniejących tam zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi, a w tym, między innymi: A/ występowania warunków szkodliwych dla zdrowia ludzi spowodowanych niezainstalowaniem windy w ww. bloku nr [...]- co jest oczywistym zagrożeniem występowania chorób układu szkieletowo-mięśniowo-stawowego u użytkowników lokali położonych na wyższych kondygnacjach w tym bloku, wynikających z sumujących się w czasie przeciążeń tych narządów wskutek nieodpartej konieczności stałego dźwigania - wbrew sile grawitacji i wyłącznie siłami organizmu człowieka(zwłaszcza kobiet) jako biologicznego dźwigu - wszystkich ciężarów koniecznych dla prowadzenia gospodarstwa domowego np.: w ww. lokalu nr [...]położonym na najwyższej kondygnacji tegoż bloku nr [...]; B/ występowania zagrożenia życia udarem cieplnym podczas letnich upałów w lokalach, w których sufit jest częścią stropodachu, w tym w lokalu nr [...]- spowodowanego wysokim współczynnikiem przenikalności cieplnej tegoż stropodachu, to jest: 0(98 w/m- jak podaje PSM; C/ występowania zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi w lokalach, w których sufit jest częścią stropodachu i posiadających dopływ gazu do spalania - wskutek oczywistej niemożliwości działania zastosowanej tam w 2 pomieszczeniach wentylacji grawitacyjnej, m. innymi, z powodu zbyt krótkich kanałów wentylacyjnych, które winny mieć wysokość co najmniej 4 metrów; D/ występowania zagrożenia życia i zdrowia ludzi podczas pożaru skutkującego zaczadzeniem klatki schodowej - z powodu nieistnienia w ww. bloku nr 12 bezpiecznej drogi ewakuacyjnej, bowiem klatka schodowa na najwyższym poziomie pod stropodachem nie posiada, między innymi, żadnej wentylacji." Nie przesądzając tego, czy obawa ta jest uzasadniona, jak też samego faktu posiadania przez skarżącą interesu prawnego wskazać należy, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy ocena tego, czy skarżąca posiada interes prawny nie mogła być rozstrzygana na wstępnym etapie dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że prawidłowe jest stanowisko organów co do tego, że zasadniczo posiadanie spółdzielczego - własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego nie oznacza, że można być stroną postępowania w sprawie dotyczącej dot. samowoli budowlanej oraz stanu technicznego budynku. W postępowaniu administracyjnym poszczególnych członków podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym (wspólnot mieszkaniowych czy też spółdzielni mieszkaniowych) reprezentują właściwe statutowe organy tych podmiotów. Nie można jednak nie zauważyć, że w pewnym zakresie wniosek skarżącej dotyczy jej lokalu mieszkalnego, szczególnie w części dotyczącej stropodachu nad jej lokalem. Powołuje się zatem na swój zindywidualizowany interes. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że postanowienia wydane w sprawie nie mogą się ostać; ponownie rozpatrując podanie skarżącej, organ zobligowany będzie wszcząć postępowanie z jej wniosku i w pierwszej kolejności rozważyć jej interes prawny w sprawie; w tym zaś kontekście winien wziąć pod uwagę podnoszone przez skarżącą zastrzeżenia. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji.