VII SA/Wa 2905/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, sędzia WSA Renata Nawrot, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi H. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. R. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) po rozpoznaiu zażalenia H. R. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB, organ powiatowy) z dnia [...]lipca 2019 r. nr [...]o odmowie podjęcia zwieszonego postępowania. Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W związku z pismem H. R. o zbadanie rozbudowy budynku obory na działce nr [...]w miejscowości [...]gm. [...], stanowiącej włąsność R. G., organ powiatowy przeprowadził w dniu [...] listopada 2013 r. czyności kontrolne, podczas których ustalił, że ww. budynek rozbudowano na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i przyjętego przez Starostwo Powiatowe w [...] zgłoszenia. W śwetle tych ustaleń decyzją z dnia [...]maja 2014 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie. Decyzją z dnia [...]sierpnia 2014 r. WINB utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego. Na skutek skargi H. R. Wojewódzki Sąd Administracyny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2436/14 uchylił decyzję WINB z dnia [...]sierpnia 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję organu powiatowego u morzeniu postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że wykonane przez R. G. roboty budowlane (będące samowolą budowlaną) należy traktować jako rozbudowę istniejącego budynku obory, gdyż spowodowały zmianę powierzchni użytkowej całego budynku, a tym samym przesunięcie granic obiektu. Wykonana zabudowa przestrzeni pomiędzy słupami i montaż otworów okiennych, spowodowały powstanie dodatkowych pomieszczeń użytkowych, w następstwie czego, zwiększyła się kubatura całego obiektu. W związku z powołanym wyrokiem PINB postanowieniem z dnia [...]października 2016 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych samowolnie wykonanej rozbudowy budynku obory oraz nałożył na inwestora obowiązek: 1. wykonania zabezpieczeń elementów rozbudowanego lokalu mieszkalnego w w/w budynku, przed szkodliwym działaniem czynników atmosferycznych. 2. przedłożenia zaświadczenie Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], a w przypadku braku obowiązującego planu, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 3. dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego tj.: - czterech egzemplarze projektu architektoniczno-budowlanego, - oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Pismem z dnia [...]kwietnia 2017 r. R. G. wystąpił do PINB o zawieszenie postępowania sprawie, z uwagi na wszczęte z jego wniosku przez Wójta Gminy [...] postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Do pisma załączył kserokopię zawiadomienia o wszczęciu w dniu [...] marca 2017 r. postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Przebudowa budynku inwentarskiego - obory - na terenie gospodarstwa rolnego w miejscowości [...]gmina [...], na działce nr [...]położonej w miejscowości [...]". Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. PINB zawiesił postępowanie w sprawie rozbudowy budynku obory do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. H. R. wniósł o podjęcie zawieszonego z urzędu postępowania wskazując, że dalsze oczekiwanie na prawomocne rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowania jest bezprzedmiotowe ponieważ nie dotyczy realizowanej rozbudowy, a ponadto postępowanie to nie obejmuje czynnośi, do których PINB zobowiązał inwestora postanowieniem z dnia [...]października 2016 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...]lipca 2019 r. nr [...]na podstawie art. 123 w zw. z art. art. 97 § 1 pkt 4 PINB odmówił podjęcia zawiezonego postępowania wyjaśniając, że postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie nie zostało zakończone przez Wójta Gminy [...], co uniemożliwia wydanie merytorycznej decyzji w tej sprawie. W zażaleniu na postanowienie PINB H. R. podniósł, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przebudowy obory nie ma żadnego związku z je rozbudową, której dokonał inwestor, a którą potwierdził Sąd w wyroku z dnia 22 lipca 2015 r. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. WINB utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego. Wyjaśnił, że w toku postępowania zażaleniowego pismem z dnia [...]września 2019 r. wystąpił do Wójta Gminy [...] z prośbą o udzielenie informacji, na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację spornego przedsięwzięcia. W odpowiedzi Wójt wyjaśnił, że wezwał R. G. do uzupełnienia wniosku w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie budynku inwentarskiego – obory, o kartę informacyjną przedsięwzięcia. Dalsze procedowanie będzie możliwe po przedłożeniu tejże karty. Podzielając aegumentację organu powiatowego WINB wskazał, że nie ustąpiły przyczyny, które były podstawą do zawieszenia postępowania w sprawie bowiem nie zostało zakończone postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej dotyczącej przedsięwzięcia polegającego na przebudowie budynku inwentarskiego - obory w [...]gm. [...]na działce nr [...]. Odwołując się do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. WINB wyjaśnił, że przez "zagadnienie wstępne" należy rozumieć zagadnienie materialnoprawne o charakterze otwartym i samodzielnym, które wyłoniło się w toku postępowania w określonej sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia jest właściwy inny organ lub sąd, przy czym rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma wpływ na etap rozpatrywania sprawy i zakończenie jej decyzją. W ocenie WINB zagadnieniem wstępnym mającym kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie oraz powodem, dla którego zawieszono postępowanie jest prawomocne zakończenie postępowania administracyjnego, które zostało wszczęte przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowanych zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Z informacji uzyskanej od Wójta Gminy [...] wynika, że ww. postępowanie jest w toku. Z tego względu, zdaniem WINB na obecnym etapie, nie ma podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania. W skardze na postanowienie H. R. (dalej: skarżący) wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia WINB i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że inwestor wystąpił do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Przebudowa budynku inwentarskiego - obory - na terenie gospodarstwa rolnego w miejscowości [...]gmina [...], na działce nr [...]położonej w miejscowości [...]", podczas gdy PINB w [...]prowadzi postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy obory, a nie jej przebudowy. Zdaniem skarżącego tej istotnej różnicy między rozbudową, a przebudową nie chciał dostrzec PINB wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania, choć powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lipca 2015 r., w którym Sąd zakwalifikował prowadzone roboty budowlane jako rozbudowę obory. Skarżący podniósł, że toczące się postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dotyczy inwestycji innej w sensie prawnym i faktycznym niż inwestycji, w sprawie której prowadzi postępowanie PINB w [...]. Ten organ prowadzi bowiem postępowanie w sprawie rozbudowy budynku obory, która to inwestycja generuje inne oddziaływanie na środowisko, z uwagi na zwiększoną liczbę stanowisk dla krów, niż jej przebudowa. Przebudowa nie niesie za sobą zwiększenia powierzchni budynku inwentarskiego i tym samym nie prowadzi do zwiększenia liczby krów, w przeciwieństwie do jej rozbudowy. W ocenie skarżącego, nawet jeśli inwestor uzyska decyzję Wójta o środowiskowych uwarunkowaniach, to dotyczyć ona będzie przebudowy, a nie rozbudowy, która wywołuje w przypadku obiektów inwentarskich inne oddziaływanie na środowisko niż przebudowa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu z powodu stwierdzenia naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Rozważania należy poprzedzić uwagą, że podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy ustały przyczyny zawieszenia tego postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.). W ramach postępowania dotyczącego podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego należy więc przede wszystkim ocenić, czy istnieją dalej przyczyny zawieszenia. Prowadzi to do wniosku, że w tym postępowaniu pośrednio weryfikuje się również przesłanki zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/08, dostępny na stronie: www.nsa.gov.pl/orzecznictwo; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. Prof. M. Wierzbowskiego i prof. A. Wiktorowskiej, s. 483). Jeżeli więc w chwili zawieszenia postępowania nie zachodziła żadna z przewidzianych prawem przesłanek zawieszenia, to nie ma podstaw do utrzymywania tego stanu rzeczy. Innymi słowy - nie jest to kwestia wzruszenia prawomocnego rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania, lecz tylko wyciągniecie wniosku z tego, że sytuacja która uzasadniała zawieszenie nie istnieje. Należy przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie PINB zawiesił postępowanie w sprawie rozbudowy budynku inwentarskiego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ten przepis stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zarówno w doktrynie prawa, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu powołanego przepisu, mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (por. W. Jakimowicz, o kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, "Samorząd Terytorialny", 2003, nr 10, s. 29 i n.). W sprawie okolicznością niesporną jest, że PINB w [...] prowadzi postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku obory na działce nr [...]w miejscowości [...]gm. [...]. O tym, że realizowane roboty budowlane stanowią rozbudowę budynku inwentarskiego przesądził tut. Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia z dnia 22 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2436/14. Poza sporem pozostaje również fakt, że inwestor występując pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. o zwieszenie postępowania w sprawie ww. rozbudowy wyjaśnił, że przed Wójtem Gminy [...] zostało wszczęte z jego wniosku postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Przebudowa budynku inwentarskiego - obory - na terenie gospodarstwa rolnego w miejscowości [...]gmina [...], na działce nr [...]położonej w miejscowości [...]". Zarówno we wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, jak i w zażaleniu na postanowienie PINB skarżący konsekwentnie podnosił, że ewentualne wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przebudowy obory nie ma żadnego związku z jej rozbudową, dokonaną przez inwestora, a którą potwierdził Sąd w wyroku z dnia 22 lipca 2015 r. I do tej kwestii w żaden sposób nie odniósł się żaden z organów, a w szczególności organ odwoławczy. Ograniczył bowiem swoją ocenę sprawy do stwierdzenia, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowanych zgody na realizację inwestycji jest w toku, zatem nie ustała przyczyna, z powodu której postępowanie zostało zawieszone. Organ nie dokonał więc żadnej analizy w zakresie tego, czy istnieją w rzeczywistości przesłanki do utrzymania statusu zawieszenia postępowania, a zdaniem Sądu taka analiza była konieczna i niezbędna do prawidłowego rozpoznania sprawy mimo, że wniosek dotyczył podjęcia postępowania. Organ oceniając zasadność tego rodzaju wniosku nie powinien był unikać wyrażenia stanowiska, także co do tego, czy przesłanki zawieszenia istniały od początku i w rzeczywistości uzasadniały zawieszenie postępowania. Dopiero takie stanowisko mogło być wyrazem prawidłowej oceny sprawy i podstawą do rozstrzygnięcia o konieczności uznania, że przyczyna wstrzymania toku postępowania nie ustała. Wyjaśnić w związku z tym należy - także w kontekście podniesionego w skardze zarzutu, że toczące się postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dotyczy inwestycji innej w sensie prawnym i faktycznym niż inwestycji, w sprawie której PINB prowadzi postępowanie, - że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, wobec braku legalnej definicji w ustawie Prawo budowlane, że "rozbudowa" oznacza powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów. W przypadku rozbudowy dochodzi do zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego takich jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość, czy szerokość. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. Rozbudowa obejmuje więc szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także na pewnej zmianie granic budowli (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2017 r. II OSK 2263/15 – publ. Cbosa). Za przebudowę zaś, w myśl art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego uważa się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przebudowa zatem, to takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmieni bryły obiektu budowlanego (zob. wyrok WSA z 10 grudnia 2010 r., II SA/Lu 521/10 – publ. Cbosa). Słusznie zatem skarżący podnosi, że powyższej różnicy nie dostrzegł ani PINB, ani organ II instancji mimo podnoszonych w tym zakresie zarzutów w toku postępowania. Tymczasem obowiązkiem organu w każdym postępowaniu administracyjnym jest zbadanie aktualnego stanu faktycznego i prawnego i rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem tych ustaleń. W przedmiotowej sprawie organ nie ustalił i nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, czy ewentualne uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie budynku inwentarskiego, będzie miało znaczenie w sprawie, w której PINB prowadzi postępowanie dotyczące rozbudowy tego budynku. Innymi słowy, czy postepowanie, na zakończenie którego oczekuje organ dotyczy tej samej inwestycji w sensie prawnym i faktycznym co inwestycja, co do której PINB prowadzi postępowanie i które zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ pominął również fakt, że nakładając postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. określone obowiązki na inwestora PINB nie wzywał do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla spornego przedsięwzięcia. Obowiązek dotyczył natomiast przedłożenia m.in. decyzji o warunkach zabudowy, jednakże z akt sprawy nie wynika (tego nie wyjaśnił również WINB), by inwestor informując organ, że wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wykazał, że właściwy organ przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ustalił, że winien on legitymować się decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych, co jednoznacznie wynika z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 poz. 2081). Co więcej z pisma Wójta Gminy [...]z dnia [...] września 2019 r. wynika, że to sam inwestor zakwalifikował przedsięwzięcie (przebudowę obory, która w istocie jest jej rozbudową), jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Organ nie ustalił zatem, czy istnieją podstawy do kontynuowania postępowania w przedmiocie samowolnie realizowanej rozbudowy budynku inwentarskiego. W przypadku bowiem ustalenia, że ewentualne wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Przebudowa budynku inwentarskiego - obory - na terenie gospodarstwa rolnego w miejscowości [...]gmina [...], na działce nr [...]położonej w miejscowości [...]" nie będzie miało wpływu na postępowanie prowadzone przez PINB w przedmiocie rozbudowy budynku inwentarskiego organ powinien wydać decyzję kończącą postępowanie. Organ winien mieć również na uwadze, że określone w decyzji środowiskowej (jeżeli taka zostanie wydana) warunki realizacji przedsięwzięcia, nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, zmieniane i wiążą nie tylko organy wydające pozwolenia na budowę, ale także organy prowadzące postępowanie legalizacyjne. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 107 § 3 i art. 97 § 1 pkt 4 i art. 97 § 2 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną powyżej. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 i 205 p.p.s.a.