VII SA/Wa 2906/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2018 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm. – dalej powoływana jako: "ustawa o drogach publicznych"), w związku z § 9 ust. 1 pkt 3, § 8 a ust. 1 pkt 1, § 55 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 – dalej powoływane jako: "rozporządzenie") po rozpoznaniu wniosku R. i H. D. z dnia [...] września 2017 r. w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę [...] położoną w miejscowości [...], wykorzystywaną do obsługi samochodów o dopuszczalnej masie całkowitej 40 ton i budowy warsztatu - nie udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego j/w. W uzasadnieniu organ podał, że działka nr [...] przylega do prawej strony drogi krajowej nr [...] zaliczonej do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego oznaczonych symbolem "GP". Do działki nr [...] przylega działka nr [...], będąca także własnością wnioskujących i posiadająca włączenie do drogi krajowej zjazdem indywidualnym w km [...] str. prawa. Działki nr [...] i [...] powstały z podziału działki pierwotnej, która posiadała jeden zjazd w km [...] str. Po podziale zjazd ten znalazł się po stronie działki wydzielonej [...]. Natomiast działka wydzielona nr [...], mimo, że przylegała do drogi krajowej nr [...], pozostała bez zjazdu na drogę krajową. Wnioskowany zjazd usytuowany byłby w odległości 40 m od zjazdu istniejącego na działkę nr [...]. Obie wyżej wymienione działki stanowią jedną nieruchomość, na której usytuowany jest budynek mieszkalny, budynki gospodarcze lub magazynowe z komunikacją wewnętrzną oraz ma być budowany warsztat do obsługi samochodów o dopuszczalnej masie całkowitej 40 ton. Organ ustalił, że właściwym zjazdem w tej sytuacji zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia byłby zjazd publiczny. Dalej organ wyjaśnił, że zasady stosowania zjazdów na drodze klasy GP określa § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Dodatkowo w myśl § 8a ust. 1 pkt 1 obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym. Ograniczenie ilości zjazdów na drodze klasy GP realizowane jest w pierwszej kolejności poprzez zapewnienie obsługi komunikacyjnej przyległych nieruchomości z wykorzystaniem i za pośrednictwem dróg niższych kategorii oraz wykorzystanie już istniejących zjazdów do nieruchomości sąsiednich poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej na tych nieruchomościach Wskazał, że decyzja w sprawie lokalizacji zjazdu ma charakter uznaniowy, a położenie działki przy drodze krajowej nie oznacza, że zarządca drogi jest zobowiązany do udzielenia jej właścicielowi zgody na wykonanie bezpośredniego zjazdu. W niniejszej sprawie przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu jest fakt, iż nie zachodzi tu wyjątkowa sytuacja, o której mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia, czyli brak jakiegokolwiek dojazdu do nieruchomości na działce nr [...]. W ocenie organu połączenie komunikacyjne przedmiotowej działki winno odbywać się z wykorzystaniem już istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] zlokalizowanego w km [...] na działkę [...] nr [...], bez konieczności budowy dodatkowego zjazdu i tworzenia kolejnego punktu kolizji w ciągu drogi krajowej. Wskazany sposób obsługi komunikacyjnej ww. nieruchomości stanowiłby dostęp do drogi publicznej, czyli byłby zgodny z przepisami art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) oraz art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.). Organ wyjaśnił, że ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej, ale za dostęp do drogi publicznej uważa również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Uzgodnienie zatem z zarządcą drogi sposobu podziału działek, chociaż nieprzewidziane ustawą o gospodarce nieruchomościami, pozwala na prawidłowe zaprojektowanie podłączenia komunikacyjnego wydzielanych działek do drogi krajowej, a jednocześnie chroni właścicieli nowopowstałych działek przed odmową zarządcy drogi, kiedy złożą wniosek o udzielenie zgody na wykonanie bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej do działek będących ich własnością. Zdaniem organu innym istotnym czynnikiem mogącym mieć ujemny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] jest okoliczność, iż projektowany zjazd publiczny znajdowałby się w odległości [...] m od funkcjonującego już zjazdu na działkę nr [...], co zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Tymczasem naczelną zasadą, jaką kieruje się zarządca drogi, jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, przejawiająca się w ciążącym na tym organie obowiązku zapewnienia ww. bezpieczeństwa. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, organ wskazał, że obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego ciążący na zarządcy drogi orzekającym w sprawie lokalizacji zjazdu należy rozumieć w ten sposób, iż organ ten nie może tylko biernie czekać na wystąpienie kolizji drogowych, ale powinien działać w znacznej mierze prewencyjnie. Zatem pozytywne rozpatrzenie wniosku strony oznaczałoby naruszenie przywołanych wyżej przepisów rozporządzeń, powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego dla wszystkich użytkowników drogi krajowej nr [...], co należy uznać za niedopuszczalne. Nie korzystając z prawa do wystąpienie z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy R. D. (dalej jako: "skarżący") wniósł na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie . Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: a) przepisów postępowania, tj.: - art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie woli wnioskodawcy, co skutkowało brakiem ustalenia prawidłowego stanu faktycznego w niniejszej sprawie oraz niezebranie należycie i wszechstronnie materiału dowodowego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy; - naruszenie art. 8 § 1 i 2, art. 9 oraz art. 11 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania stron do organu władzy publicznej, polegające na niewłaściwym informowaniu o prawach i obowiązkach w zaistniałej sytuacji faktycznej, a ponadto naruszenie zasady równości i pewności prawa; b) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wskutek tego błędne przyjęcie, że skarżący wnioskował o wydanie zezwolenia na wybudowanie nieistniejącego zjazdu, podczas gdy skarżący w związku z przebudową drogi wnioskował o przebudowanie zjazdów istniejących (zgodnie z ust. 2 tego artykułu) - które to naruszenia miały w następstwie wpływ na wynik sprawy. Na podstawie powołanych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że po zapoznaniu się z planem przebudowy drogi krajowej nr [...] skarżący w dniu [...] maja 2017 r. złożył wniosek o uwzględnienie dwóch istniejących zjazdów o szerokości [...] metrów z tejże drogi w miejscowości [...] do nieruchomości, tj. działki o nr ewid. [...], [...], ponieważ z istniejących dwóch zjazdów na wymienione nieruchomości, drugi nie był uwzględniony w powyższych planach. W związku z tym, że na powyższe pismo nie otrzymał żadnej odpowiedzi, a prace remontowe już się rozpoczęły, w dniu [...] września 2017 r. złożył ponownie wniosek o przebudowę istniejących zjazdów. Zjazdy te istniały już w dacie zakupu działek, co zdaniem skarżącego potwierdza mapa urzędowa Starostwa Powiatowego w [...]. Skarżący wyjaśnił, że wniosek z dnia [...] września 2017 r. został cofnięty z uwagi na podpowiedzi dawane przez organ pierwszej instancji, co należy uznać za świadome wprowadzenie wnioskodawcy w błąd. W wyniku bowiem błędnych informacji uzyskanych od organu pierwszej instancji został złożony nowy wniosek w dniu [...] września 2017 r., dotyczący zezwolenia na lokalizację zjazdu z DK [...] do nieruchomości, tj. działki o nr ewid. [...]. Organ w ocenie skarżącego świadomie pokierował nim w ten sposób, żeby zmienić podstawę prawną z art. 29 ust. 2 na art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, czyli na podstawę prawną korzystną dla organu. Tymczasem skarżący od początku chciał działać na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zależało mu bowiem na przebudowie istniejących zjazdów w związku z przebudową drogi, zaś organ wykorzystał jego niewiedzę, do czego był nieuprawniony i czym naruszył rażąco art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Skarżący zakwestionował powoływane przez organ analizy dotyczące bezpieczeństwa, powołując się na pismo Komendy Powiatowej Policji [...] z dnia [...] listopada 2017 r., z którego wynika, że w okresie od [...] stycznia 2015 r. do [...] października 2017 r. na tym odcinku drogi odnotowano jedynie pięć zdarzeń drogowych. Wskazał, że mimo obecności na miejscu pracowników organu i uzyskaniu przez nich informacji od skarżącego, co do faktycznych jego potrzeb, wykonany ostatecznie został jeden zjazd na działkę nr [...] o szerokości 6m, zamiast wnioskowanych 10m, a drugiego zjazdu na działkę nr [...] nie wykonano w ogóle. W ocenie skarżącego brak zjazdu na ostatnią z działek nie tylko spowoduje zmniejszenie jej wartości, ale także doprowadzi do wzrostu kosztów prowadzonej działalności gospodarczej, co zmusi go do podjęcia kroków na drodze cywilnoprawnej. Poza tym nie do pogodzenia w demokratycznym państwie prawa, jest samowola organu, który powinien kierować się zarówno dobrem ogółu jak i słusznym interesem pojedynczego obywatela. Prawo własności jest bowiem pod ochroną konstytucji i jeżeli jest możliwe do pogodzenia z interesem publicznym, to powinno być uwzględnione, jednak w powyższej sytuacji organ nie wziął tej okoliczności pod uwagę. Niedopuszczalne zdaje się być opisane działanie organu tym bardziej, że na tym samym, przebudowywanym odcinku drogi, po tej samej i przeciwnej stronie ulicy zostały zatwierdzone i wybudowane zjazdy w bliższej odległości od siebie, nawet co około [...] m dla jednej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że w archiwach organu brak jest dokumentów potwierdzających wydanie zgody na lokalizację zjazdu na wydzieloną działkę nr [...], jak i na działkę pierwotną w km [...] strona prawa. Ewidencja zjazdów prowadzona przez zarządcę drogi od 2004 r. nie zawiera danych o istnieniu takiego zjazdu. To w ocenie organu oznacza, że nie można uznać dojazdu do działki nr [...]jako zjazdu istniejącego, co do którego można zastosować art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, gdyż zjazd z drogi krajowej nr [...] do tej działki został wykonany nielegalnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego skarga podlegała oddaleniu. Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadzał się do ustalenia, czy w zaistniałym stanie faktycznym organ orzekający miał podstawy prawne do negatywnego załatwienia wniosku skarżącego o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu publicznego. Podstawę materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (art. 29 ust. 1). Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4). Przytoczone przepisy nie precyzują dokładnych warunków, jakie muszą być spełnione, aby zezwolenie na lokalizację zjazdu mogło być wydane. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych sformułowaniem "może odmówić", oznacza, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Organ może, ale nie musi wydać zezwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu. Przy czym, granice uznania administracyjnego wyznaczają m.in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te zawarte zostały w rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). W § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia określono m.in., iż w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Dodatkowo w myśl § 8a ust. 1 pkt 1 rozporządzenia obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym. Powyższe uregulowania prawne zostały w ocenie Sądu prawidłowo zinterpretowane i zastosowane przez organ orzekający do ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego. Należy zaakceptować rozstrzygnięcie organu w szczególności wobec wykazania możliwości skomunikowania działki nr [...] poprzez działkę nr [...] posiadającą włączenie do drogi krajowej nr [...] zjazdem indywidualnym w km [...] str. prawa, zatem bez konieczności budowy dodatkowego zjazdu i tworzenia kolejnego punku kolizji w ciągu drogi krajowej. Tym bardziej, że obie te działki są własnością skarżącego. Nie musi on zatem w porozumieniu z kimkolwiek, czy też w drodze ustanowienia służebności gruntowej poszukiwać możliwości dostępu do drogi publicznej. Ocena ta zdaniem Sądu jest logiczna i spójna, ponadto znajduje oparcie zarówno w stanie faktycznym jak i prawnym sprawy. Sąd podziela także ocenę organu, że istotnym czynnikiem mającym negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] jest okoliczność, że projektowany zjazd publiczny znajdowałby się w odległości [...] m od funkcjonującego już zjazdu indywidualnego na działkę nr [...]. Byłby to zatem kolejny zjazd obok już istniejącego. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że istnienie obok siebie dwóch zjazdów zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W konsekwencji, w sprawie trudno dopatrzeć się wyjątkowej sytuacji, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, uzasadniającej uwzględnienie żądania skarżącego. Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącego jakoby zjazd z działki nr [...] istniał w dacie jej zakupu (2005 r.) i nigdy nie był kwestionowany, a jego funkcjonowanie miałaby potwierdzać załączona mapa ze Starostwa Powiatowego w[...], zaś skarżący w pierwotnym wniosku z dnia [...] maja 2017 r. domagał się przebudowy istniejącego zjazdu, Sąd wyjaśnia, że nie podziela oceny o legalności tegoż zjazdu. Znajdująca się w aktach sprawy ewidencja zjazdów prowadzona przez zarządcę drogi od 2004 r. nie zawiera danych o istnieniu takiego zjazdu - mapa projekt stałej organizacji ruchu drogowego - arkusz 19 i 20. Potwierdza to również mapa (Stała Organizacja Ruchu z marca 2005 r.), która nie zawiera oznaczeń geodezyjnych świadczących o istnieniu zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę [...]. Nie można zatem było uznać dojazdu do działki nr [...] jako zjazdu istniejącego, co do którego zastosowanie miałby art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, tak jak wskazywał skarżący. Przedłożona przez skarżącego mapa ze Starostwa Powiatowego w [...] nie świadczy zdaniem Sądu o legalności tego zjazdu i nie ma istotnego znaczenia wobec dokumentów znajdujących się zasobach zarządcy drogi, a więc wyspecjalizowanego organu, który w ramach swych kompetencji gromadzi dane i sporządza informacje także w zakresie o jakim mowa w przedmiotowej sprawie. Organ był zatem związany wnioskiem skarżącego z dnia [...] września 2017 r., w którym wniósł on o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, a nie jego przebudowę. Nie znajdują więc uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące niedokładnego wyjaśnienia woli skarżącego, a w konsekwencji naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 9 k.p.a. W ocenie Sądu organ, orzekając jak w zaskarżonej decyzji, nie przekroczył granic swobodnego uznania i wyważając słuszny interes wnioskodawcy zasadnie przyznał prymat interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych. Oceny powyższej nie zmienia powoływana okoliczność istniejącej dużej liczby zjazdów na tym odcinku drogi, jest to nawet argument przeciwko wydaniu zezwolenia na wykonanie kolejnego zjazdu, gdyż to jeszcze bardziej wpłynęłoby na zmniejszenie płynności ruchu na tym odcinku drogi i pogorszenie warunków bezpieczeństwa. Powtórzyć zatem należy, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może także wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności, prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06). Z tych przyczyn sąd nie podzielił zarzutów skargi i uznał, że zaskarżona decyzja w okolicznościach sprawy prawa nie narusza. Sąd ocenił za wystarczające i kompletne ustalenia organu do wydania rozstrzygnięcia i uznał również, że organ wyprowadził prawidłowe wnioski przyjmując, iż w tym stanie faktycznym, brak jest podstaw do wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu indywidualnego. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji.