VII SA/Wa 2907/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi T J na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem I instancji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania U i M L od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] nakładającej na inwestorów - U i M L obowiązek dokonania całkowitej rozbiórki ogrodzenia o długości ok. 53,30 m, znajdującego się od strony północnej działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...] , gm. [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji w ww. sprawie. W związku z pismem T J z dnia [...] listopada 2013 r. dotyczącym budowy przez U i M L ogrodzenia w miejscowości [...] , gm. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] stycznia 2014 r. przeprowadził oględziny. Ustalono, że od strony północnej działki o nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]stanowiącej własność T J znajduje się ogrodzenie betonowe o łącznej długości 53,30 m. Ogrodzenie wykonane jest ze słupków zabetonowanych w gruncie, na których obsadzone są płyty betonowe, częściowo ażurowe. Wysokość płyt w najwyższym punkcie wynosi 1,67 m. Na całej długości ogrodzenia istnieje fundament betonowy. Inwestorzy prac U i M L - są właścicielami działki sąsiedniej o nr ew. [...]. Organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nałożył na U i M L obowiązek dokonania rozbiórki ogrodzenia o długości ok. 53,30 m znajdującego się od strony północnej działki oznaczonej nr ew. [...] w m. [...], gm. [...]. W wyniku rozpozna odwołania od ww. decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zobowiązując do ustalenia przebiegu granicy między działkami i usytuowania ogrodzenia w odniesieniu do niej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ powiatowy opisaną na wstępie decyzją Nr [...]z dnia [...] lipca 2014 r. nałożył na inwestorów - U i M L obowiązek dokonania całkowitej rozbiórki ogrodzenia o długości ok. 53,30 m, znajdującego się od strony północnej działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, opisana na wstępie, zapadła w wyniku rozpoznania odwołania inwestorów U i M L. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wskazał, że w sprawie znajduje podstawy do uchylenia decyzji rozbiórkowej i umorzenia postępowania. Wskazał na przepisy: art. 28 ustawy Prawo budowlane - "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31", art. 29 - 31 ustawy Prawo budowlane, które wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Podniósł, że zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę, jak też dokonania zgłoszenia. Jedynie realizacja ogrodzeń od strony miejsc publicznych i ogrodzeń powyżej 2,20 m wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Przedmiotowe ogrodzenie wprawdzie ma mniejszą wysokość niż 2,20 m, stąd nie podlega obowiązkowi zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże powyższe nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od obowiązku zbadania, czy ogrodzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi, w tym z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trybem właściwym w przypadku stwierdzenia takiego naruszenia są przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Organ drugiej instancji podkreślił, że podstawą wydania rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę było ustalenie, że ogrodzenie zostało usytuowane niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji zwrócił się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] z prośbą o udzielenie informacji czy od daty wydania mapy sporządzonej w Referacie Geodezji i Gospodarki Gruntami w dniu [...] lutego1995 r. dokonano zmiany przebiegu granicy pomiędzy działkami oznaczonymi nr ewid. [...] i [...] położonym w miejscowości [...], gm. [...] , a w szczególności w 2006 r. W odpowiedzi na ww. pismo Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...]w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. wskazał, że przebieg granic przedmiotowych działek wykazany jest na mapach zgodnie z dokumentacją założenia ewidencji gruntów wsi [...] sporządzonej w 1968 r. W czasie kontroli ewidencji gruntów przeprowadzonej w lalach 1983 - 1984 dokonano zmiany numeracji działek oraz wykazano rów pomiędzy działkami [...] i [...] (dawną [...][...] ). Jednocześnie wskazano, że mapa ewidencji gruntów tej wsi powstała jako opracowanie fotogrametryczne zdjęć lotniczych i nie spełnia obowiązujących wymagań dokładności określenia położenia punktu granicznego, a przedmiotowa granica nigdy nie była ustalona. Z treści ww. mapy wynika, że rów biegnie pomiędzy działkami [...] i [...], natomiast z treści mapy zasadniczej, na której w 2001 r. wykazano rów jako szczegół sytuacyjny wynika, że jego przebieg nie pokrywa się z wykazywanym w ewidencji. Reasumując w ewidencji gruntów i budynków w szczególności na mapie ewidencyjnej od momentu założenia ewidencji gruntów obrębu [...] nie zaszły żadne zmiany odnośnie przebiegu granicy ww. działek i rowu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że obowiązujący na terenie miejscowości [...], gm. [...] plan zagospodarowania przestrzennego został przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. W § 8 ww. planu, zawierającym ustalenia ogólne dla całego obszaru planu zawarty jest pkt 11, zgodnie z którym: "Linia ogrodzeń nie może przekraczać granicy działki oraz linii rozgraniczającej ulicy lub placu bądź innej linii ustalonej w planie. Ogrodzenie powinno być ażurowe co najmniej powyżej 0,6 m od poziomu terenu, łączna powierzchnia prześwitów umożliwiająca naturalny przepływ powietrza powinna wynosić min. 25% powierzchni ażurowej części ogrodzenia między słupami. Bramy I furtki w ogrodzeniu nie mogą otwierać się na zewnątrz działki. Linia ogrodzenia winna przebiegać w odległości min. 0,5 m od gazociągu. Ogrodzenia wzdłuż naturalnych cieków I zbiorników wodnych powinny przebiegać w odległości nie mniejsze niż 5,0 m od górnej skarpy cieku. Organ I instancji uznał, że naruszony został ww. punkt z uwagi na wybudowanie ogrodzenia z wykroczeniem poza granicę własnej działki. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wbrew ustaleniu organu pierwszej instancji, nie można zarzucić inwestorom naruszenia przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania z uwagi na przekroczenie granicy nieruchomości, ponieważ granica omawianych działek nigdy nie była przedmiotem ustalenia przez Starostwo Powiatowe w [...]. Dodatkowo organ drugiej instancji wskazał, że z kopii opisu i mapy z Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] lutego 1995 r. wynika, że granicę pomiędzy działkami o nr ew[...]i [...] w m. [...], gm. [...]stanowi środek rowu. Natomiast z protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych [...] stycznia 2014r. oraz mapki sytuacyjnej wynika, że budując sporne ogrodzenie nie przekroczono środka rowu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na przepis art. 105 § 1 k.p.a. - postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek T J przy czym żądanie wyrażone w ww. piśmie nie zostało skonkretyzowane, stąd postępowanie należało umorzyć. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygniecie wniósł T J, dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasadzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 K.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w sytuacji, gdy zachodzi konieczność w sprawie wydania decyzji merytorycznej 2. prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), poprzez niezastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy w stanie faktycznym tej sprawy znajdowały one zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że brak skonkretyzowania żądań we wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. nie miało znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż to organy nadzoru budowlanego w takich sytuacjach zgodnie z treścią art. 81 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zobowiązane są działać z urzędu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z mocy art. 14 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jest aktem prawa miejscowego. Budowa obiektu budowlanego, nawet nie wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). W wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma m.in. przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podniósł, że przekopywanie rowu przez M L nastąpiło na skutek posadowienia spornego ogrodzenia na samej skarpie rowu, które w następstwie zaczęło się przechylać. Ratując ogrodzenie M L podkopywał dolną skarpę rowu od strony skarżącego i tą ziemią obkładał górną skarpę od swojej strony, zmieniając tym działaniem granice przebiegu rowu. Skarżący stwierdził, że jego działania w niniejszej sprawie podyktowane są troską o dobro mieszkańców miejscowości [...] , która jest narażona na powodzie i lokalne podtopienia, a sporny rów jest jedynym ciekiem wodnym, który odwadnia całą miejscowość na długości ok. 3km. Stąd tez zapis w § 8 pkt 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...]z dnia [...] lipca 2002 r. stanowiący m.in., że grodzenia wzdłuż naturalnych cieków i zbiorników wodnych powinny przebiegać w odległości nie mniejszej niż 5,0 m od górnej skarpy cieku. Zdaniem skarżącego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma odległość posadowienia ogrodzenia, która nie powinna być mniejsza niż 5,0 m od górnej skarpy cieku, co wynika z ww. zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaś organ II instancji wdał się w zbędne rozważenia dotyczące lokalizacji przedmiotowego ogrodzenia względem granic działek ewidencyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył ,co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Sąd podziela stanowisko organu drugiej instancji - budowa przedmiotowego ogrodzenia nie wiązała się z koniecznością uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Nie skutkuje to jednak brakiem możliwości ingerencji organu nadzoru budowlanego, co do tej inwestycji, gdy zważyć na powołane powyżej przepisy art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. W okolicznościach niniejszej sprawy, badanie legalności inwestycji wymagało w szczególności ustalenia, czy odpowiada ona zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił, że przebieg granicy działki [...] oraz [...] nie jest prawnie ustalony, tym samym nie ma możliwości dokonania oceny, czy usytuowanie ogrodzenia nie narusza wymogu planu - ogrodzenie nie może przekraczać granicy działki. W tym kontekście nie jest uzasadniony zarzut skargi, co do tego, że organ II instancji wdał się w zbędne rozważenia dotyczące lokalizacji przedmiotowego ogrodzenia względem granic działek ewidencyjnych. Nie ma racji skarżący, że kluczową okolicznością w sprawie było to, że odległość posadowienia ogrodzenia w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinna być mniejsza niż 5,0 m od górnej skarpy cieku. Skarżący nie zauważył bowiem, że plan odnosi się do posadowienie ogrodzeń wzdłuż naturalnych cieków i zbiorników wodnych. Podkreślmy - naturalnych. Tymczasem przedmiotowy rów nie jest naturalnym ciekiem wodnym. Jest ciekiem sztucznym, rowy melioracyjne nie są ciekami naturalnymi. Sąd oceniając prawidłowość podjętego przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia miał na uwadze także to, że ogrodzenie ma przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fragmenty ażurowe. Potwierdza to materiał dowodowy zebrany w sprawie, w tym protokół z oględzin dokonanych przez organ pierwszej instancji. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393109) - bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Przepis art. 105 1 k.p.a. ma zastosowanie w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sąd stwierdza, że w okolicznościach sprawy organ drugiej instancji miał podstawy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, a także do umorzenia postępowania. Nie miał obowiązku do formułowania merytorycznego rozstrzygnięcia o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki, w szczególności gdy zważyć, że skarżący we wniosku inaugurującym niniejsze postępowanie nie precyzował żądania rozbiórki. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)